Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.11.2018 року у справі №415/4207/12

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 грудня 2018 року

м. Київ

справа №415/4207/12

адміністративне провадження №К/9901/2605/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 11 грудня 2014 року (суддя Дячков С.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2015 року (головуючий суддія Прокопчук Т.С., судді: Божко Л.А. Лукманова О.М.) у справі №415/4207/12 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради, Департаменту комунальної власності та земельних відносин Дніпродзержинської міської ради, третя особа: Приватне підприємство «Світлана-2000» про визнання нечинним рішення суб'єкта владних повноважень,-

ВСТАНОВИВ:

У січні 2012 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (надалі також - позивач, ФОП ОСОБА_1.) звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради (надалі також - Виконком) та Департаменту земельних відносин Дніпродзержинської міської ради (надалі також - Департамент), третя особа - Приватне підприємство «Світлана-2000» (надалі також - ПП «Світлана-2000»), в якому просила визнати нечинним рішення Виконкому №473 від 18 серпня 2003 року в частині оформлення права власності за ПП «Світлана-2000» на об'єкти нерухомості торгівельного комплексу за адресою м. Дніпродзержинськ пров. Цегельний №69-40/1-69/40/22; визнати нечинним наказ Департаменту №04/77 від 22 серпня 2003 року в частині видачі ПП «Світлана-2000» свідоцтв про право власності на об'єкти нерухомості торгівельного комплексу по зазначеній адресі.

Постановою Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 11 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що 19 липня 1996 року позивачем було отримано свідоцтво №4 на право розміщення об'єктів торгівлі, видане Дніпродзержинською міською радою народних депутатів. У 1998 році нею були придбані три торгові павільйони, що були її власністю і які вона розмістила на території Центрального ринку облспоживспілки в м.Дніпродзержинську, розташованого по провулку Цегельному, 69-40.

28 січня 1998 року ПВКФ «Світлана-95», правонаступником якого є ПП «Світлана-2000», звернулося до виконкому Дніпродзержинської міськради з заявою щодо будівництва торгівельного комплексу на території Центрального ринку в м. Дніпродзержинську, на території якого були розташовані приналежні позивачу торгові павільйони.

Виконкомом Дніпродзержинської міськради прийнято рішення №46 від 4 березня 1998 року, яким ПВКФ «Світлана-95» надано дозвіл на розробку проектно-кошторисної документації та будівництво торгівельного комплексу по вищезазначеній адресі, п.3 цього рішення запропоновано Заводському райвиконкому м.Дніпродзержинська після затвердження документації на будівництво торгівельного комплексу прийняти рішення про включення в торгівельний комплекс приватних підприємців та фірм, що мали торгівельні павільйони на даній земельній ділянці згідно заяв, з відшкодуванням ПВКФ «Світлана-95» суб'єктам підприємницької діяльності понесених затрат.

На виконання п.3 вищезазначеного рішення виконкомом Заводської районної ради м. Дніпродзержинська прийнято рішення №304 від 19 лютого 2001 року, п.1 якого затверджено список суб'єктів підприємницької діяльності на включення до торгівельного комплексу ПВКФ «Світлана-95» , до якого увійшла і ФОП ОСОБА_1, п.2 рекомендовано укласти з суб'єктами підприємницької діяльності угоди, які визначають право власності на торгівельні кіоски, що входять до складу торгівельного комплексу, але з позивачем третьою особою відповідна угода не укладена.

Виконкомом Дніпродзержинської міської ради на підставі заяви ПП «Світлана-2000» прийнято рішення №473 від 18 серпня 2003 року про оформлення за третьою особою права власності на новозбудовані об'єкти нерухомості торгівельного комплексу за адресою м. Дніпродзержинськ пров. Цегельний, 69-40, на підставі якого Департаментом комунальної власності міськради видано наказ №04/77 від 22 серпня 2003 року про видачу ПП «Світлана-2000» свідоцтв про право власності на окремі об'єкти нерухомості торгівельного комплексу.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що ПП «Світлана-2000» було надано заяву та весь перелік необхідних документів, на підставі яких було прийнято рішення виконкому міської ради. Як вбачається із змісту позову ОСОБА_1 нею заявлено вимогу про необхідність захисту її прав власника, внаслідок порушення їх органами місцевого самоврядування, проте позивачем не доведено наявності свого порушеного права власності, оскільки відсутні документи які б дозволяли визначити її права власника на нерухоме майно. Як вказав суд першої інстанції, не вбачається із заявлених вимог й того, що саме оскаржуване рішення виконавчого комітету та наказ фонду комунальної власності якимось чином впливають на обсяг прав та обов'язків позивача.

З цих підстав суд дійшов висновку, що відсутній взаємозв'язок між прийнятими рішеннями та порушенням прав власності ОСОБА_1, а незаконність рішень не доведена позивачем.

Залишаючи судове рішення без змін, апеляційний суд вказав, що рішення Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради від 18.08.2003 року №473 та наказ Департаменту комунальної власності міськради №04/77 від 22.08.2003 року прийняті відповідачами в межах своїх повноважень, та вичерпали свою дію після їх реалізації. Питання відшкодування завданої позивачу шкоди підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ФОП ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована посиланням на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 23 липня 2003 року у справі №А10/70, якому судами не надано правової оцінки, натомість яке свідчить про протиправність рішення Виконкому і наказу Департаменту, оскільки ним визнано недійсним рішення виконкому від 30 грудня 1999 року №407 «Про затвердження матеріалів інвентаризації (закріплення), вилучення, відведення (надання) земельних ділянок юридичним особам та фізичним особам» в частині надання земельної ділянки ПП «Світлана-2000». Таким чином, на думку скаржника, об'єкти нерухомості торгового комплексу є самочинним будівництвом і не можуть перебувати у власності третьої особи.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Вирішуючи спір між сторонами, суди виходили з того, що даний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Проте, суди попередніх інстанції не звернули уваги, що відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення Комісії у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76, доповідь Комісії від 12 жовтня 1978 року]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства &?в;…> фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).

Згідно з частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Основним мотивом на обґрунтування протиправності оскаржуваних у справі рішень відповідачів є те, що у зв'язку із будівництвом торгового комплексу, торгові павільйони позивача були знесені без будь-якої компенсації їй як власнику, що порушило її права та законні інтереси. Тобто, на думку позивача, рішення Виконкому порушує її права як власника. Крім того, комплекс, на який за третьою особою оформлено право власності, побудований на земельній ділянці, рішення про відведення якої визнано судом недійсним, у зв'язку з чим об'єкти нерухомості не можуть перебувати у власності третьої особи. Також, на думку позивача, вона на законних підставах здійснювала торгову діяльність та правомірно набула у власність торгові павільйони.

З установлених судами попередніх інстанцій обставин справи вбачається, що ПП «Світлана-2000» набуло право власності на новозбудовані окремі об'єкти нерухомості торгового комплексу на підставі рішень відповідачів, які позивач вважає протиправними.

Таким чином, у результаті та на підставі оскаржуваних рішень, які, як зазначає позивач, є незаконними та порушують її права, як власника торгових павільйонів, у третьої особи виникло речове право на майно, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Також слід зазначити, що в разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про оформлення права власності), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушеного права не забезпечує його реального захисту.

Отже, суди попередніх інстанцій не звернули уваги, що цей спір стосується приватноправових відносин, адже існує речове право ПП «Світлана-2000» на новозбудовані окремі об'єкти нерухомості торгового комплексу, що виникло в результаті та після прийняття спірних рішень Виконкому і Департаменту, а тому вирішення питання правомірності набуття третьою особою такого права, як і питання щодо порушення прав позивача внаслідок неправомірних, як на думку позивача, рішень, має здійснюватися в порядку цивільного (господарського) судочинства, з огляду на суб'єктний склад сторін у цій справі.

Аналогічну правову позицію щодо застосування зазначених норм процесуального права висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 23 травня 2018 року у справі №802/233/16-а (провадження № 11-290апп18) і підстав від відступу від цієї позиції колегія суддів не вбачає.

Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції діючій з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.

Відповідно до статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1).

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли між ФОП ОСОБА_1, Виконкомом, Департаментом та ПП «Світлана-2000», тобто між юридичними особами.

Відповідно до частини першої статті 1 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на момент постановлення оскаржуваного рішення) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Беручи до уваги наведене та враховуючи суб'єктний склад учасників справи, цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Керуючись статтями 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 11 грудня 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2015 року у справі №415/4207/12 скасувати.

Провадження у справі №415/4207/12 закрити.

Роз'яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

В.М. Кравчук ,

Судді Верховного Суду