Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 лютого 2020 року

Київ

справа №816/1572/16

адміністративне провадження №К/9901/42398/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.,

суддів: Саприкіної І.В., Чиркіна С.М.

розглянув у порядку попереднього розгляду

касаційну скаргу Кременчуцької міської ради Полтавської області

на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючої судді Лях О.П., суддів: Бегунца А.О., Яковенка М.М. від 20.09.2017

у справі № 816/1572/16

за позовом Кременчуцької міської ради Полтавської області

до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Державна архітектурно-будівельна інспекція України, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 ,

про скасування реєстрації декларації

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2016 року Кременчуцька міська рада Полтавської області (далі також - позивач) звернулася до адміністративного суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області (далі також - відповідач, Департамент), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі також - ДАБІ України), фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - ФОП ОСОБА_1 ), в якому просила: скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації "будівництво магазину роздрібної торгівлі в м. Кременчуці Полтавської області за адресою: АДРЕСА_2 ", зареєстровану Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області від 07.10.2014 за №ПТ142142800212; скасувати рішення про Державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 19330451 від 13.02.2015, прийняте державним реєстратором Реєстраційної служби Кременчуцького міського управління юстиції, та визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно НОМЕР_1, видане 13.02.2015 Реєстраційною службою Кременчуцького міського управління юстиції.

2. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 21.10.2016 відмовлено у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про скасування рішення про Державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 19330451 від 13.02.2015, прийнятого державним реєстратором Реєстраційної служби Кременчуцького міського управління юстиції, та визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1, виданого 13.02.2015 Реєстраційною службою Кременчуцького міського управління юстиції.

3. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 17.01.2017 адміністративний позов задоволено повністю: скасовано реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації "будівництво магазину роздрібної торгівлі в м. Кременчуці Полтавської області за адресою: АДРЕСА_2", зареєстровану Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області від 07.10.2014 за №ПТ 142142800212; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України на користь Кременчуцької міської ради Полтавської області судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1378,00 грн.

4. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017 постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 17.01.2017 скасовано, провадження у справі закрито.

5. 17.10.2017 Кременчуцька міська рада Полтавської області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просила скасувати ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017; справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.12.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

7. У подальшому справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").

8. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Саприкіної І.В., Чиркіна С.М.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 14.06.2016 до Кременчуцької міської ради надійшла заява ФОП ОСОБА_1 щодо прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в м. Кременчуці для експлуатації та обслуговування магазину роздрібної торгівлі по АДРЕСА_4, площею 49 кв.м.

10. До вказаної заяви додано копії документів, які підтверджують, що на підставі декларації від 07.10.2014 №ПТ 142142800212 про готовність об`єкта до експлуатації «будівництво магазину роздрібної торгівлі в м.Кременчуці Полтавської області за адресою: АДРЕСА_2», зареєстрованої Інспекцією Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області від 07.10.2014 за №ПТ142142800212, реєстраційною службою Кременчуцького міського управління юстиції Полтавської області видано ОСОБА_1 . свідоцтво про право власності на відповідне нерухоме майно серії НОМЕР_1 від 13.02.2015. При цьому, до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 13.02.2015 внесено запис про державну реєстрацію права власності на магазин роздрібної торгівлі, розташований за адресою: АДРЕСА_4 , за ОСОБА_1 . Такий запис внесено на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер: 19330451 від 13.02.2015.

11. В декларації про готовність об`єкта до експлуатації у пункті 11-1 "Інформація про документ, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію чи договір про встановлення права земельного сервітуту щодо будівництва об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури" ФОП ОСОБА_1 зазначено договір оренди землі б/н від 03.06.2011, зареєстрований в управлінні Держкомзему у місті Кременчук Полтавської області 21.06.2011 за № 531040004000233, площа земельної ділянки - 48 кв.м.

12. До вказаної заяви додано договір про встановлення особистого строкового сервітуту б/н від 03.06.2011, укладений між Кременчуцькою міською радою (надавач) та ФОП ОСОБА_1 (набувач).

13. Відповідно до пунктів 1.1-1.3 предметом цього договору є особистий строковий сервітут, встановлений виключно набувачу на земельну ділянку в м. Кременчуці, на якій буде розміщуватись та використовуватись для провадження підприємницької діяльності стаціонарна мала архітектурна форма; об`єктом особистого строкового сервітуту за цим договором є земельна ділянка в АДРЕСА_2 , площею 48 кв.м, згідно зі схемою прив`язки стаціонарної малої архітектурної форми; надавач надає, а набувач приймає об`єкт особистого строкового сервітуту - земельну ділянку площею 48 кв.м по АДРЕСА_2 в строкове платне користування для розміщення стаціонарної малої архітектурної форми - торговельного павільйону для реалізації продовольчих товарів першої необхідності.

14. Згідно з пунктом 2.1 договору цей договір укладено строком на 5 років.

15. Даний договір зареєстровано в управлінні Держкомзему у м. Кременчук Полтавської області 21.06.2011 №531040004000233

16. Рішенням Кременчуцької міської ради від 02.12.2010 надано дозвіл ФОП ОСОБА_1 на розміщення відповідної малої архітектурної форми.

17. Вважаючи недостовірною інформацію, вказану ФОП ОСОБА_1 у декларації про готовність об`єкта до експлуатації в частині підстави використання земельної ділянки, позивач звернувся із даним позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

18. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що при реєстрації декларації від 07.10.2014 №ПТ142142800212 про готовність об`єкта до експлуатації, розташованого у АДРЕСА_2 , Інспекцією ДАБК в Полтавській області, не перевірено повноту даних, зазначених у ній, а саме щодо наявності договору оренди земельної ділянки та щодо його реєстрації, що призвело до введення в експлуатацію об`єкта нерухомості на земельній ділянці, яка не передавалась у користування або у власність замовнику.

19. Представник відповідача у ході судового розгляду справи заперечував проти позову та зазначив, що пунктом 17 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461, не передбачено, що разом з декларацією замовник подає будь-які документи; в органу державного архітектурно-будівельного контролю відсутні повноваження під час здійснення дій щодо реєстрації декларації витребовувати від замовників будівництва будь-які документи, які підтверджують відомості у ній.

20. Представник третьої особи ФОП ОСОБА_1 заперечував проти позову, посилаючись на те, що ФОП ОСОБА_1 подано та зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації відповідно до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461, та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21. Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що у спірній декларації наявна недостовірна інформація щодо права користування земельною ділянкою ФОП ОСОБА_1 за договором оренди, а Інспекцією ДАБК у Полтавській області не перевірено повноту даних, зазначених у спірній декларації, відтак реєстрація спірної декларації підлягає скасуванню.

22. Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, виходив із того, що у справі, що розглядається, предметом спору є не стільки правомірність дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області щодо реєстрації декларації від 07.10.2014 року №ПТ142142800212 про готовність об`єкта до експлуатації, скільки правомірність набуття права власності ФОП ОСОБА_3 на магазин роздрібної торгівлі на підставі оскаржуваної декларації про готовність об`єкта до експлуатації, тобто у даний справі наявний спір про цивільне право, який має вирішуватися за правилами господарської юрисдикції.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства з тих підстав, що цей спір стосується правомірності проведення реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, тобто відповідач у спірних правовідносинах здійснює владні управлінські функції. Суб`єктний склад спірних правовідносин та предмет позовних вимог свідчать про публічно-правовий характер даного спору.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судом апеляційної інстанції та дійшов таких висновків.

25. Згідно із частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом, КАС України) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

26. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

27. У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

28. Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

29. Згідно з положеннями статті 2 КАС України завданнями адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

30. Відповідно до пункт 1 частини 1 статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

31. За правилами частини 1 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

32. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 3 КАС України).

33. Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

34. Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

35. Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

36. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

37. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

38. Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

39. Статтею 392 ЦК України передбачено, що власник майна може пред`явити позов про визнання його права власності, якщо це право оспорюється або не визнається іншою особою, також у разі втрати ним документа, який засвідчує його право власності.

40. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

41. З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що в цьому випадку виник спір про право, а саме право власності, набуте ФОП ОСОБА_1 на нерухоме майно, на підставі оскарженої декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а саме будівництво магазину роздрібної торгівлі.

42. Таким чином, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що у даній справі виник спір про цивільне право та подальше оспорювання реєстрації Департаменту державно-будівельної інспекції у Полтавській області декларації про готовність об`єкта до експлуатації - будівництво магазину роздрібної торгівлі в м. Кременчуці Полтавської області за адресою: АДРЕСА_2, зареєстрованої Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області від 07.10.2014 за №ПТ142142800212, не могло здійснюватися за правилами адміністративного судочинства.

43. Механізм визнання права власності на той чи інший об`єкт за певним суб`єктом визначений ЦК України.

44. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб`єктний склад такого спору.

45. Частиною першою статті 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), чинного на час постановлення оскаржуваної ухвали, було передбачено, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

46. Частиною 2 статті 4 ГПК України в чинній редакції визначено, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

47. Згідно із закріпленими в пункті 6 частини 1 статті 20 зазначеного Кодексу (у зазначеній редакції) правилами господарські суди розглядають справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору,

визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

48. Таким чином, суд апеляційної інстанції, враховуючи суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, дійшов обґрунтованого висновку про закриття провадження у справі у зв`язку з тим, що вона не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та має вирішуватися судами господарської юрисдикції.

49. Аналогічна позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.06.2018 у справі № 816/421/17, від 28.11.2018 у справі № 816/616/17, від 04.12.2019 у справі № 813/3599/16.

50. За нормами частини 3 статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15.12.2017) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

51. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Кременчуцької міської ради Полтавської області залишити без задоволення, а ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: І.В. Саприкіна

С.М. Чиркін