Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.07.2018 року у справі №826/13595/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 листопада 2018 року

Київ

справа №826/13595/17

провадження №К/9901/54631/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія" Нафтогаз України" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія" Нафтогаз України" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Каракашьяна С.В. від 12 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,Кучми А.Ю. від 22 травня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2017 року Публічне акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія" Нафтогаз України" звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, у якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у неприйнятті рішення у формі наказу за наслідками розгляду заяви Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» №21-2964/1-17 від 27.03.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Писарівської площі від 29 грудня 2012 року №4294;

- зобов'язати Державну службу геології та надр України видати наказ за результатами розгляду заяви Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» №21-2964/1-17 від 27.03.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Писарівської площі від 29 грудня 2012 року №4294;

- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у неприйнятті рішення у формі наказу за наслідками розгляду заяви Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» №21-2965/1 -17 від 27.03.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Оболонської площі від 21 жовтня 2011 року №4062.

- зобов'язати Державну службу геології та надр України видати наказ за результатами розгляду заяви Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» №21-2965/1-17 від 27.03.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Оболонської площі від 21 жовтня 2011 року №4062;

- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у неприйнятті рішення у формі наказу за наслідками розгляду заяви Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» №21-2966/1-17 від 27.03.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Будищансько-Чутівської площі від 31 жовтня 2011 року №4063.

- зобов'язати Державну службу геології та надр України видати наказ за результатами розгляду заяви Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» №21-2966/1-17 від 27.03.2017 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Будищансько-Чутівської площі від 31 жовтня 2011 року №4063.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Судові рішення мотивовані тим, що внесення змін до програми робіт без діючого спеціального дозволу суперечить вимогам чинного законодавства, а внесення змін вже в анульовані спеціальні дозволи є неможливим.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Публічне акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія" Нафтогаз України" звернулось із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до наказу № 52 від 05.08.2011 Державною службою геології та надр України Публічному акціонерному товариству "Національна акціонерна компанія" Нафтогаз України" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4062 від 21.10.2011 з метою проведення геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) на родовищі Оболонська площа, яке знаходиться у Семенівському районі Полтавської області.

На виконання спеціального дозволу № 4062, між позивачем і відповідачем укладено угоду № 4062 про умови користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, з подальшим видобуванням нафти, газу на Оболонській площі від 21.10.2011.

Додатком № 2 до Угоди № 4062 було затверджено Програму з геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка). Зазначеною програмою було передбачено наступні види робіт: отримання спеціального дозволу на користування надрами (термін - 2011 р.), укладення договору про здійснення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов Дозволу та Угоди про умови користування надрами (2011 р.); складання проектно-кошторисної документації (2011 р.); проведення комплексу детальних геофізичних, геохімічних та тематичних досліджень, виявлення та підготовка об'єктів (2011-2013 рр.); буріння 1 параметричної свердловини проектною глибиною 4000 м (2014 - 2015 рр.); буріння 2-ох пошуково-розвідувальних свердловин, проектна глибина кожної 3500 м (2016 - 2017 рр.); складання проекту дослідно-промислової розробки (2018 р.); дослідно-промислова розробка (2019 - 2020 рр.); підрахунок запасів та затвердження запасів у ДКЗ України (2021 р.); буріння 2-ох експлуатаційних свердловин, проектна глибина кожної 3000 м (2022 - 2023 рр.); облаштування родовищ (2024 - 2025 рр.); промислова розробка (2026 - 2030 рр.).

Відповідно до наказу № 88 від 27.09.2011 Державною службою геології та надр України Публічному акціонерному товариству "Національна акціонерна компанія" Нафтогаз України" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4063 від 31.10.2011 з метою проведення геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) на Будищансько-Чутівській площі, яке знаходиться у Котелевському, Диканському, Чутівському, Полтавському районах Полтавської області. На виконання спеціального дозволу № 4063, між позивачем та відповідачем укладено угоду № 4063 про умови користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, з подальшим видобуванням нафти, газу на Будищансько-Чутівської площі від 31.10.2011.

Додатком № 2 до Угоди № 4063 було затверджено Програму з геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка). Зазначеною програмою було передбачено наступні види робіт: отримання спеціального дозволу на користування надрами (термін - 2011 р.), укладення договору про здійснення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов Дозволу та Угоди про умови користування надрами (2011 р.); складання проектно-кошторисної документації (2011 р.); проведення комплексу детальних геофізичних, геохімічних та тематичних досліджень, виявлення та підготовка об'єктів (2011 - 2013 рр.); буріння 1 пошукової свердловини проектною глибиною 6000 м (2013 - 2014 рр.); буріння 2-ох розвідувальних свердловин, проектна глибинами кожної 5000 м (2014 - 2016 рр.); складання проекту дослідно-промислової розробки (2016 р.); дослідно-промислова розробка (2017 - 2019 рр.); підрахунок запасів та затвердження запасів у ДКЗ України (2020 р.); буріння 2-ох експлуатаційних свердловин проектними глибинами 5000 м (2020-21 рр.); облаштування родовищ (2021 - 2022 рр.); промислова розробка (2022 - 2030 рр.); ліквідаційні роботи (після завершення промислової розробки).

Відповідно до наказу № 556 від 16.11.2012 Державною службою геології та надр України Публічному акціонерному товариству "Національна акціонерна компанія" Нафтогаз України" надано

спеціальний дозвіл на користування надрами № 4294 від 29.12.2012 з метою уточнення геологічної будови, пошуки та розвідка покладів вуглеводнів, у тому числі дослідно-промислова розробка, геолого-економічна оцінка запасів ДЗК України, промислова розробка на родовищі Писарівська площа, яке знаходиться у Великобагачанському, Решетилівському, Новосанжарському, Кобеляцькому районах Полтавської області.

На виконання спеціального дозволу № 4294, між позивачем та відповідачем укладено угоду № 4294 про умови користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) Писарівської площі від 29.12.2012.

Додатком № 2 до Угоди № 4294 було затверджено Програму робіт з геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка). Зазначеною програмою було передбачено наступні види робіт: отримання спеціального дозволу на користування надрами (термін - 2012 р.), укладення договору про здійснення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов Дозволу та Угоди про умови користування надрами (2013 р.); складання проектно-кошторисної документації (2013 р.); проведення комплексу науково-тематичних досліджень, виконання геофізичних, геохімічних та петрофізичних досліджень, геотехнічна оцінка, виявлення перспективних об'єктів (2013 - 2015 рр.); виконання деталізаційної сейсморозвідки 3D та оконтурювання найбільш перспективного об'єкта (2016 рр.); буріння 1-ї параметричної свердловини проектною глибиною 3200 м із суцільним відбором керна із сланцевих товщ (2017 рр.); комплексні лабораторні дослідження взірців керна (2017 р.); буріння 1-ї пошуково-розвідувальної свердловини проектною глибиною 3150 м (2018 р.); складання проекту дослідно-промислової розробки (2018 р.); дослідно-промислова розробка (2019 - 2020 рр.); підрахунок та затвердження запасів у ДЗК України (2020 р.); отримання документів на користування земельною ділянкою (2020 р.); отримання гірничого відводу (2020 р.); складання та затвердження проекту промислової розробки (2020 р.); буріння 15-ти експлуатаційних свердловин проектною глибиною 3100 м (2020 р.); облаштування родовища (2021 р.); промислова розробка (2021 - 2031 рр.); ліквідаційні роботи (після завершення промислової розробки).

12.12.2016 до Міністерства екології та природних ресурсів України наідйшло депутатське звернення народного депутата України, першого заступника Голови комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики, зайнятості, пенсійного забезпечення Капліна С.М. у якому він вказує, що позивач за результатами комплексу детальних геофізичних та інших досліджень протягом 2013 - 2016 років не виконав обов'язку щодо буріння однієї пошукової (6000 м) та двох розвідувальних (5000 м) свердловин та, як наслідок, не розпочав виконання обов'язку щодо видобутку вуглеводнів, які передбачені Програмою з геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка), що затверджена Додатком № 2 до Угоди № 4063 від 31.10.2011 на виконання спеціального дозволу № 4063 від 31.10.2011. Вказано про незадовільний стан пошукових свердловин, а також, що діяльність НАК «Нафтогаз Україна» не спрямована на комплексне виконання робіт з метою якнайшвидшого пошуку нафти і газу, а навпаки - на затягування робіт для непрозорого освоєння менеджментом державної компанії більше двох мільярдів гривень на непрофільну для НАК «Нафтогаз України» діяльність із пошуку та видобутку вуглеводнів. Пошукові свердловини № 100, 101 Руновщина, а також свердловина № 110 Руновщина з 2013 року не законсервовані і знаходяться під тиском, що є порушенням діяльності щодо видобутку нафти та газу та може призвести до негативних наслідків для екології, безпеки та здоров'я жителів Полтавської області. Задля уникнення відповідальності НАК «Нафтогаз України» наголосив, що планує внести зміни до Програм робіт шляхом перенесення (відтермінування) строків виконання заходів на декілька років.

За результатом розгляду вищезгаданого звернення народного депутата, 15.12.2016 Міністром екології та природних ресурсів України було доручено Державній службі геології та надр України надати інформацію щодо стану дотримання НАК «Нафтогаз України» умов спеціальних дозволів.

31.01.2017 Полтавською обласною радою було прийнято рішення № 357 про прийняття звернення депутатів Полтавської обласної ради до Державної служби геології та надр України щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, наданими для ПАТ «НАК «Нафтогаз України», та направлення звернення до Державної служби геології та надр України.

У зверненні депутати Полтавської обласної ради посилались на те, що ПАТ «НАК «Нафтогаз України» не виконало обов'язку щодо буріння однієї пошукової (6000 м) та двох розвідувальних (5000 м) свердловин та, як наслідок, не розпочало виконання обов'язку щодо видобутку вуглеводнів на Писарівській площі. Не розпочало буріння двох розвідувальних свердловин та складання проекту дослідно-промислової розробки Будищансько - Чутівської площі, буріння параметричної та двох пошукових свердловин на Оболонській площі та комплексу геофізичних досліджень на Писарівській площі, що передбачено відповідними програмами.

Наказом Держгеонадра України № 124 від 13.03.2017 зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами, а саме: спеціального дозволу на користування надрами № 4062 від 21.10.2011 року, спеціального дозволу на користування надрами № 4063 від 31.10.2011, спеціального дозволу № 4294 від 29.12.2012 року, які були надані позивачу. Згідно додатку до наказу, зупинення дії вказаних спеціальних дозволів зумовлене порушенням позивачем норм статті 24 Кодексу України про надра, статей 20, 28 Закону України «Про нафту та газ», статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Листом від 14.03.2017 № 5877/13/14-17 Держгеонадра України повідомила НАК «Нафтогаз України» про зупинення дії спеціальних дозволів № 4062, № 4063, № 4294, які були надані ПАТ «НАК «Нафтогаз», та про надання 30-денного терміну на усунення порушень на підставі наказу Держгеонадра України від 13.03.2017 № 124.

27 березня 2017 року НАК «Нафтогаз України» звернулась до Державної служби геології та надр України із заявами на внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами, а саме:

- заявою на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №21-2964/1-17 від 27.03.2017 (вх. №6480/02/12-17 від 28.03.2017);

- заявою на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №21-2965/1-17 від 27.03.2017 (вх. №6479/02/12-17 від 28.03.2017);

- заявою на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №21-2966/1-17 від 27.03.2017 (вх. №6481/02/12-17 від 28.03.2017).

У них позивачем запропоновано, відповідно до пояснювальних записок, внести зміни до програми робіт, яка є додатком до угоди про умови користування надрами, з огляду на наявність необхідності привести стан геологічного вивчення ліцензійних ділянок у відповідність до вимог чинного законодавства.

20.04.2017 Державна служба геології та надр України направила НАК «Нафтогаз України» листи №9018/13/12-17, №9018/13/12-17, №9018/13/12-17, якими вищезазначені заяви було повернено позивачу із зазначенням наявності наказів про зупинення дії дозволів, для внесення змін у які звертався позивач.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія" Нафтогаз України" обґрунтована тим, що Державна служба геології та надр України безпідставно повернула без розгляду заяви про внесення змін до спеціальних дозволів, без прийняття відповідних наказів.

7. Державна служба геології та надр України своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслала.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Відповідно до статті 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.

9. У статті 14 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.

10. Відповідно до статті 15 Кодексу України про надра надаються у постійне або тимчасове користування. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

11. Статтею 24 Кодексу України про надра передбачено, що користувачі надр зобов'язані використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції тощо.

12. Згідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення ті раціонального використання надр.

13. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 вказаного Положення №1174 Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення; здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

14. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначання процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулюються Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, у редакції, чинній на час видачі дозволу, (далі - Порядок 615), дія якого поширюється на всі види користування надрами.

15. Відповідно до пункту 22 Порядку № 615 невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища є підставою для видачі органом з питань надання наказу про зупинення дії спеціального дозволу.

16. Порядок переоформлення та внесення змін до спеціальних дозволів здійснюється відповідно до порядку, передбаченого в пунктах 16, 17 Порядку № 615 на підставі відповідної заяви надрокористувача.

17. Відповідно до пункту 18 Порядку № 615 орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.

18. Згідно пункту 5 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у разі усунення суб'єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п'яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб'єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.

19. За змістом частини другої статті 20 Закону України «Про нафту і газ» власник спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами зобов'язаний: забезпечити повноту геологічного вивчення, раціональне комплексне використання і охорону нафтогазоносних надр згідно з угодою про умови користування нафтогазоносними надрами та програмою робіт; додержуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов'язаних з користуванням нафтогазоносними надрами; створити безпечні для працівників і населення умови проведення робіт, пов'язаних з користуванням нафтогазоносними надрами; відшкодовувати збитки, заподіяні підприємствам, установам, організаціям, громадянам та довкіллю; надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

20. У частині першій статті 28 Закону України «Про нафту і газ» передбачено, що угода про умови користування нафтогазоносними надрами є невід'ємним додатком до спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, який регулює і конкретизує передбачені законодавством України та спеціальним дозволом технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні аспекти користування нафтогазоносними надрами на відповідній ділянці нафтогазоносних надр.

21. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

22. Судами попередніх інстанцій встановлено, та матеріалами справи підтверджено, що станом на час звернення НАК «Нафтогаз України» до Державної служби геології та надр України із заявами на внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами - 28 березня 2017 року, та на час повернення їх листами - 20.04.2017, дія дозволів, щодо яких позивачем подано заяви про внесення змін, була зупинена наказом Державної служби геології та надр України № 124 від 13.03.2017.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

23. Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що внесення змін до програми робіт без діючого спеціального дозволу суперечить вимогам чинного законодавства, а внесення змін в спеціальні дозволи, дія яких зупинена, є неможливим.

24. Колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки судів є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія" Нафтогаз України" - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців