Історія справи

Ухвала КАС ВП від 11.08.2021 року у справі №240/1071/21
Постанова КАС ВП від 05.10.2022 року у справі №240/1071/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2022 року

м. Київ

справа №240/1071/21

провадження № К/990/16159/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області про зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Матохнюка Д. Б., суддів: Боровицького О. А., Шидловського В. Б.

І. Обставини справи

1. У січні 2021 року ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області (далі - Оліївська сільська рада), в якому просила:

1.1. зобов`язати оформити трудові відносини за період роботи в апараті сільської ради з 23 січня 2019 року по 31 травня 2019 року та внести відповідні записи до трудової книжки;

1.2. зобов`язання нарахувати та виплатити заробітну плату у розмірі 111047,20 грн., компенсацію за 10 календарних днів невикористаної відпустки в розмірі 6635,60 грн.

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року відмовлено у задоволенні позову.

3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року скасовано та закрито провадження у справі № 240/1071/21за позовом ОСОБА_1 до Оліївської сільської ради про зобов`язання вчинити дії.

4. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що розгляд цієї справи має бути здійснено в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

5. Позивач, уважаючи рішення суду апеляційної інстанції таким, що ухвалено з порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу.

Аргументи скарги зводяться до того, що правова позиція, яка висловлена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 815/2546/17, а також у постанові Верховного Суду від 28 жовтня 2021 року у справі № 361/5784/18, на які посилається суд апеляційної інстанції, не може застосовуватись до спірних правовідносин, які склались у цій справі, оскільки суб`єктний склад учасників правовідносин, предмет спору, а також характер спірних правовідносин не є тотожними.

Своєю чергою автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанцій в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків щодо застосування положень пункту 2 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), викладених у постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 761/33941/16-ц у подібних правовідносинах.

У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржуване судове рішення, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

6. Верховний Суд ухвалою від 14 липня 2022 року відкрив касаційне провадження з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

ІІІ. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду

7. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

8. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

9. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

10. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

11. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

12. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

13. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

14. Як зазначено вище, суд апеляційної інстанції обґрунтував своє рішення тим, що спір у правовідносинах, які виникають із трудових відносин, не пов`язаних з проходженням публічної служби, є приватноправовим незалежно від участі в ньому суб`єкта публічного права.

15. Так, визначення публічної служби міститься у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України та означає діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

16. Для набуття спором ознак публічно-правового в контексті статті 19 КАС України спірні правовідносини мають безпосередньо випливати з перебування особи на посаді, яка віднесена до публічної служби, та здійснення нею службової діяльності.

17. 01 травня 2016 року набрав чинності Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), згідно з преамбулою якого цей Закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

18. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державною службою є публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.

19. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 2 вказаного Закону посадою державної служби є визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону.

20. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що 26 листопада 2020 року її було звільнено з посади головного спеціаліста з питань державних закупівель апарату Оліївської сільської ради згідно з пунктом 1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України.

21. Водночас зі змісту розпорядження Оліївської сільської ради від 25 листопада 2020 року № 370-к висновується, що ОСОБА_2 звільнено за угодою сторін із займаної посади (поза штатом).

22. Також в матеріалах справа містяться цивільно-правові угоди, які укладено у 2019 році між відповідачем та ОСОБА_3 щодо надання останньою інформаційно-консультаційних послуг на посадах радника секретаря сільської ради та головного спеціаліста з питань державних закупівель апарату ради, за результатами виконання яких позивачем складені акти здачі-приймання наданих послуг.

23. Частиною п`ятою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що чисельність працівників органів місцевого самоврядування встановлюється відповідною радою у межах загальної чисельності, визначеної типовими штатами, затвердженими Кабінетом Міністрів України.

24. Визначення посадової особи місцевого самоврядування міститься у статті 2 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та означає особу, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Дія цього Закону не поширюється на технічних працівників та обслуговуючий персонал органів місцевого самоврядування.

25. Посадами в органах місцевого самоврядування відповідно до статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

26. За приписами статті 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.

27. При цьому за змістом статті 11 цього ж Закону громадяни України, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування, у день прийняття відповідного рішення складають Присягу. Посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення Присяги.

28. В силу частини першої статті 15 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування присвоюються ранги у межах відповідної категорії посад.

29. Позовні вимоги у цій справі полягають у зобов`язанні оформити трудові відносини за період роботи в апараті сільської ради з 23 січня 2019 року по 31 травня 2019 року та внести відповідні записи до трудової книжки, а також нарахувати та виплатити заробітну плату у розмірі 111047,20 грн. і компенсацію за 10 календарних днів невикористаної відпустки в розмірі 6635,60 грн.

30. Як встановлено судами, позивач: не приймала участі в конкурсі на зайняття вакантної посади радника секретаря Оліївської сільської ради, головного спеціаліста з питань державних закупівель апарату цієї ж ради чи іншої посади цього органу місцевого самоврядування; не надавала письмової згоди на проведення спеціальної перевірки в порядку, встановленому Законом України "Про запобігання корупції", і відповідно така перевірка не проводилася; не складала присяги посадової особи цього органу місцевого самоврядування. Також позивачу в установленому порядку не присвоювався жоден ранг посадової особи місцевого самоврядування у межах відповідної категорії посад, передбачений статтею 15 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

31. Отже, зміст спірних правовідносин, які склались у цій справі, зводиться до стягнення заробітної плати, разом з компенсацією за невикористану відпустку, оформивши трудові відносини між сторонами у справі. У підтвердження виконання своєї роботи позивач надала акти здачі-приймання наданих послуг до відповідних цивільно-правових угод. При цьому вартість послуг обумовлена у пунктах 4 укладених цивільно-правових угод, а також у актах здачі-приймання наданих послуг до вказаних угод.

32. Частиною першою статті 901 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) обумовлено, що за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов`язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов`язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором.

33. У частині першій статті 903 ЦК України зазначено, якщо договором передбачено надання послуг за плату, замовник зобов`язаний оплатити надану йому послугу в розмірі, у строки та в порядку, що встановлені договором.

34. Суд апеляційної інстанції прийняв постанову з мотив, що позивач обіймала посаду, яка відносилась до патронатної служби. Врахувавши постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 815/2546/17, суд апеляційної інстанції констатував, що посада працівника патронатної служби не відноситься до посад державної служби, а тому спір за участю такого працівника, що виникає з трудових правовідносин, не є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

35. Натомість спірні правовідносини, які склались у справі № 815/2546/17, аналізувались у призмі КАС України в редакції станом на квітень 2017 року.

Так, у своїй постанові від 13 березня 2019 року у справі № 815/2546/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, за статтею 17 КАС в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «публічна служба» в розумінні пункту 15 частини першої статті 3 КАС - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

36. У справі ж, що розглядається, редакція норм Кодексу змінилась та згідно з пунктом 17 частин першої статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

37. Таким чином застосовувати постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 815/2546/17 у спірних правовідносинах, що склались у цій справі, є недоцільним.

38. У доводах касаційної скарги автор вказує про неврахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 761/33941/16-ц.

Так, у вказаній справі позивач обіймав посаду директора Департаменту ресурсного забезпечення Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, який 31 серпня 2010 року прийняв Присягу державного службовця та якому присвоєно 11 ранг державного службовця, як встановлено у справі № 826/16788/14, на яку позивач посилався, обґрунтовуючи свої позовні вимоги.

За таких обставин посада директора Департаменту ресурсного забезпечення Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи підпадає під поняття публічної служби в розумінні пункту 17 частин першої статті 4 КАС України.

39. У справі ж, що розглядається, Верховний Суд звертає увагу на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 12 лютого 2020 року у справі № 693/1140/16-ц, згідно з яким спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Водночас до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ.

40. За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції, що відносини, які склалися між Оліївською сільською радою та позивачем, не пов`язані з питаннями прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з неї, а стосуються підстав та умов укладання цивільно-трудової угоди, стороною в якому (роботодавцем) є орган місцевого самоврядування. Спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, є трудовим і має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

41. Таким чином, виходячи із суті права та інтересу, за захистом якого звернулась позивач, заявлених вимог і характеру спірних правовідносин, спір у цій справі не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, наведеному в пункті 1 частини першої статті 4 КАС України, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

42. Отже Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із дотримання норм процесуального права.

43. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

V. Судові витрати

44. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року у справі № 240/1071/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова