Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.01.2019 року у справі №522/18588/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 серпня 2019 року

м. Київ

справа №522/18588/17

провадження №К/9901/13967/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 (головуючий суддя Шевчук О.А., судді Бойко А.В., Осіпов Ю.В.)

у справі №522/18588/17

за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_1

до Одеської міської ради

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний"

про визнання незаконним та скасування рішення,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У жовтні 2017 року ОСОБА_9 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_1 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_6 , ОСОБА_5 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 звернулися до Приморського районного суду м. Одеси з позовною заявою до Одеської міської ради за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний", в якій просили суд визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1825-VII "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4409 га за адресою: АДРЕСА_1 , цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території"; визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1826-VII "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4000 га за адресою: АДРЕСА_2 , цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території" та стягнути з відповідача судові витрати.

2. Позивачі вказали, що вони, як громадяни України, члени територіальної громади м. Одеси, а також підприємці, які здійснюють свою господарську діяльність на авто ринку "Успіх", вважають рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 №1825-VII та №1826-VII незаконними, протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки Одеською міською радою порушено встановлений порядок скликання сесії міської ради та процедури підготовки питань до розгляду на сесії, що призвело до прийняття протиправних рішень.

Відповідач з позовними вимогами не погоджується, зазначає, що оскаржені рішення не порушують права позивачів, такі рішення Одеської міської ради за своєю правовою природою є актами індивідуальної дії одноразового застосування, тому вичерпали свою дію фактом їх виконання.

Третя особа також з позовними вимогами не погоджується, зазначає, що позивачі помилково розповсюджують положення ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" на будь-яку інформацію. На думку, третьої особи, спірні рішення Одеської міської ради стосуються тільки прав та обов`язків Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" і не порушують прав позивачів.

3. Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 01.06.2018 у справі №522/18588/17 позов задоволено, визнано незаконним і скасовано рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1825-VI "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4409 га за адресою: АДРЕСА_1 , цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид користування - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території"; визнано незаконним та скасовано рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1826-VII "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4000 га за адресою: АДРЕСА_2 , цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид користування - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території", відшкодовано позивачам за рахунок відповідача судові витрати.

4. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів від 19.09.2018 закрито провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 рішення Приморського районного суду м. Одеси від 01.06.2018 у справі №522/18588/17 скасовано, ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.

6. ОСОБА_1 з постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 скасувати, рішення Приморського районного суду м.Одеси від 01.06.2018 у справі №522/18588/17 залишити в силі.

7. Ухвалою Верховного Суду від 29.05.2019 відкрито касаційне провадження у справі №522/18588/17.

8. Від відповідача і третьої особи надійшли відзиви на касаційну скаргу.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 15.03.2017 Одеською міською радою були прийняті рішення:

- № 1825-УІІ "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4409 га за адресою: АДРЕСА_1 , цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території";

- № 1826-VII "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю Район "Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1.4000 га за адресою: АДРЕСА_2 , цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території".

10. Вважаючи зазначені рішення міської ради незаконними, позивачі звернулись до суду з позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Одеською міською радою не виконано вимогу чинного законодавства про необхідність опублікування проекту рішення за 20 днів до дати його розгляду та допущено ряд суттєвих порушень при прийнятті оскаржуваних рішень.

В оскарженому рішенні місцевий суд зробив висновок, що наявність у чинному законодавстві обов`язку органів та посадових осіб місцевого самоврядування діяти лише на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, передбачений Конституцією і законами України, дотримуватися і виконувати приписи законодавчих актів передбачає існування кореспондуючого права та законного інтересу члена територіальної громади вимагати належного виконання повноважень, тобто прав та обов`язків від його імені, як члена територіальної громади. Оскільки відповідач як суб`єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування мав обов`язок діяти відповідно до чинного законодавства, то позивачі як громадяни України та члени територіальної громади м. Одеси мали відповідне право та законний інтерес вимагати від вказаних суб`єктів вимагати виконання відповідного обов`язку, що витікає з їх права на участь у місцевому самоврядуванні, тобто у вирішенні питань місцевого значення, а також з інших порушених прав, зокрема порушеного права на доступ до публічної інформації унаслідок невиконання вимог Закону України "Про доступ то публічної інформації".

12. П`ятий апеляційний адміністративний суд не погодився з висновками Приморського районного суду м. Одеси про задоволення позовних вимог та зазначив, що, вирішуючи цей спір, суд першої інстанції зобов`язаний був за критеріями юридичної природи цього акта управління визначитися щодо належності його до нормативно-правових актів чи до правових актів індивідуальної дії та навести у своєму рішенні відповідні доводи.

13. Судом першої інстанції при винесені оскаржуваного рішення не з`ясовано, які конкретно права та охоронювані законом інтереси ОСОБА_8 , ОСОБА_15 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_5 , ОСОБА_7 порушені спірними рішеннями Одеської міської ради.

14. В свою чергу, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1825-VII та № 1826-VII є актами індивідуальної дії, стосуються Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний", створюють правові наслідки лише для Товариства та вичерпали свою дію фактом надання згоди на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки, які розроблені та затверджені, а право оренди зареєстровано у встановленому законом порядку.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Касаційну скаргу мотивовано тим, що на думку скаржника судом апеляційної інстанції порушено низку норм матеріального і процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що апеляційний адміністративний суд дійшов помилкового висновку про те, що оскільки оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, то вони створюють правові наслідки лише для Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" і жодним чином не можуть зачіпати прав та законних інтересів інших осіб, а правом звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади наділені лише самі ж органи місцевого самоврядування.

16. Скаржник зазначає, що право на оскарження рішень органів місцевого самоврядування чинним законодавством надано не тільки відповідним суб`єктам (право на яке передбачено для таких суб`єктів у спеціалізованих законодавчих актах), а й іншим особам, зокрема громадянам, що повністю узгоджується із принципом верховенства права та конституційним правом на захисту порушених прав, свобод та законних (суспільних) інтересів у судовому порядку. Відсутність належного реагування держави чи органів місцевого самоврядування на порушення законодавства при прийнятті актів суб`єктами владних повноважень не "легалізує" допущені порушення та незаконні рішення, а лише додатково надає можливість іншим заінтересованим особам звернутися до суду із позовом про оскарження відповідного рішення.

17. На думку скаржника, віднесення акту суб`єкта владних повноважень до категорії індивідуальних не тягне за собою неможливість його оскарження іншими особами, які в такому акті не зазначені.

18. ОСОБА_1 вважає, що кожен член територіальної громади, зокрема в даному випадку міста Одеси, має право вимагати від Одеської міської ради належного здійснення повноважень від їх імені, а також прийняття законних рішень.

Питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою (яке є стадією єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування) є складовою питання розпорядження комунальним майном (що у подальшому і сталося, як зазначають сам Відповідач і третя особа), а відтак стосується широкого кола осіб, зокрема членів територіальної громади в інтересах яких Одеська міська рада має здійснювати право суб`єкта комунальної власності. Тобто в даному випадку, на думку скаржника, законний інтерес позивачів, як членів територіальної громади полягає також і в тому, щоб процес розпорядження комунальною власністю (складовою якого є стадія надання дозволу на розробку проекту землеустрою) відбувався відповідно до вимог чинного законодавства та в інтересах територіальної громади.

19. Також ОСОБА_1 зазначає, що порушення встановленого порядку скликання сесії міської ради та процедури підготовки питань до розгляду на сесії призводить до прийняття протиправних рішень.

V. ВІДЗИВИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

20. Одеська міська рада у відзиві на касаційну скаргу посилається на те, що само по собі порушення вимог закону діями або рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх незаконним, оскільки обов`язковою умовою визнання їх незаконними є доведеність позивачем порушення цими діями або рішенням безпосередньо його порушених прав та охоронюваних законом інтересів. З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

21. Також відповідач вважає, що посилання позивачів на те, що в даному спорі їхнє право як громадян України та членів територіальної громади порушено є помилковим, оскільки відповідно до ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» саме ради є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

22. У відзиві Одеської міської ради зазначено, що, беручи до уваги, що предметом оскарження визначено правові акти індивідуальної дії, які адресовані іншим аніж позивач особам та не передбачають виникнення у позивача будь-яких прав та обов`язків, вони вичерпали свою дію, такі акти не можуть бути ним оскаржені, що виключає підстави для задоволення заявлених позовних вимог про скасування відповідних актів органу місцевого самоврядування.

23. Третя особа у відзиві на касаційну скаргу посилається на те, що спірні рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1825-VІІ та № 1826-VІІ є актами індивідуальної дії, стосуються Товариства з обмеженою відповідальністю «Район «Успішний» та створюють правові наслідки лише для Товариства, та вичерпали свою дію фактом надання згоди на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки, які розроблені та затверджені, а право оренди зареєстровано у встановленому законом порядку.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

25. Суд апеляційної інстанції порушень прав позивачів з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення не встановив, а тому відмовив у задоволенні позову.

26. Колегія суддів загалом погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції по суті, але не може погодитися з мотивами, з яких суд дійшов такого висновку.

27. Для правильного вирішення даного спору суд найперше мав встановити наявність чи відсутність у спірних правовідносинах порушень прав та інтересів позивачів у зв`язку з прийняттям відповідачем спірних рішень.

28. Судами встановлено, що позивачі вели торгівлю на території ринку «Успіх», яка частково співпадає з межами земельних ділянок. Поряд з цим, жодних правових підстав для користування зазначеними земельними ділянками позивачі не мають. Їм на праві оренди належали лише певні «торгівельні місця» на зазначених ділянках. Отже, позивачі не мають прав, які б порушувалися оскаржуваними рішеннями Одеської міської ради.

29. Водночас, об`єктом правового захисту в адміністративному судочинстві є не лише права, але й законні інтереси. Оскаржувані рішення можуть мати вплив на їх законні інтереси.

30. Правова позиція щодо тлумачення поняття «законний інтерес» викладена у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17.

У цій постанові Суд звернув увагу на те, що заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Проаналізувавши заначені правові норми, Верховний Суд у згаданій постанові визначив, що законний інтерес має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

31. Як вже зазначено вище, відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що під час розгляду справи позивачі повинні були довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача (як то наприклад права власності чи права користування спірною земельною ділянкою) з боку відповідача, внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

32. Оскільки позивачі правомірно здійснювали торгівлю на території земельних ділянок, то надання їх іншій особі, яка не має наміру зберігати фактичний режим використання земельних ділянок, значною мірою впливає на інтереси позивачів і є достатнім для того, щоб визнати за ними право на звернення до суду.

33. Єдиною підставою позову позивачі зазначають порушення процедури прийняття спірних рішень (не забезпечення радою доступу до публічної інформації для позивачів).

34. Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що оскаржувані рішення є правовими актами індивідуальної дії, а тому їх оприлюднення не було необхідним. Спірні рішення стосуються ТОВ «Район «Успішний» та створюють правові наслідки лише для Товариства. Вони вичерпали свою дію фактом надання згоди на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки, які розроблені та затверджені, а право оренди зареєстровано у встановленому законом порядку.

35. Суд також звертає увагу, що метою позову є захист майнових інтересів позивачів (право продовжувати господарську діяльність на спірних ділянках), а не права на участь у місцевому самоврядуванні. Тобто, обгрунтовуючи позов порушенням законодавства, що регулює доступ до публічної інформації, позивачі бажають захистити свій особистий майновий інтерес здійснювати торгівлю на земельних ділянках, щодо яких відповідачем прийняті оскаржувані рішення.

Такий спосіб захисту не є релеватним до інтересу, за захистом якого звернувся позивач. Спосіб захисту права повинен відповідати характеру порушення. Обрання способу захисту, який не може захистити порушене право, тобто невірного способу захисту, є підставою для відмови у задоволенні позову.

36. Рішення органу місцевого самоврядування від 15.03.2017 № 1825-VII і №1826-VII прийняті щодо третьої особи - ТОВ «Район «Успішний». Позивачі, вважаючи, що це рішення порушує їх майнові права чи інтереси щодо земельних ділянок, повинні звертатися до суду з позовною заявою до ТОВ «Район «Успішний» в порядку господарського судочинства із обгрунтуванням у чому саме полягає порушення їх права чи інтересу.

37. Щодо посилань позивачів на те, що члени територіальної громади міста Одеси мають право реалізувати свої права на участь у вирішенні питань місцевого значення, то колегія суддів погоджується з доводами Одеської міської ради про те, що члени територіальної громади виключно в межах законодавства та визначених ним форм участі мають право реалізувати свої права на участь у вирішенні питань місцевого значення, що не дозволяє їм впливати на діяльність органів місцевого самоврядування поза межами процедур, встановлених законом, в тому числі абстрактно «вимагати належного здійснення Одеською міською радою повноважень, прийняття законних рішень».

38. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги - зміни мотивувальної частини постанови суду апеляційної інстанції шляхом виключення з неї посилань на те, що оскаржувані рішення не можуть порушувати прав, свобод чи інтересів позивачів і що позивачі є неналежними.

39. Відповідно до ст. 351 КАС України Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

40. Таким чином, Суд касаційної інстанції дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги та зміни оскаржуваного судового рішення в частині мотивів, з яких виходив суд при ухваленні рішення.

41. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 у справі №522/18588/17 змінити, виклавши мотивувальну частину зазначеного рішення в редакції даної постанови. В іншій частині - постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 у справі №522/18588/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб