Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.01.2019 року у справі №814/934/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 червня 2019 року

Київ

справа №814/934/18

провадження №К/9901/3830/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Губської О. А., Калашнікової О. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної фіскальної служби України на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду, ухвалене 31 травня 2018 року у складі головуючого судді - Лісовської Н.В., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду, прийняту 08 грудня 2018 року, у складі колегії суддів: головуючого судді - Бойка А.В., суддів: Осіпова Ю.В., Шевчук О.А.,

І. Суть спору

1. У квітні 2018 року ОСОБА_1 (надалі також позивач) звернувся до суду з позовом до Державної фіскальної служби України (далі також - ДФС України, відповідач) в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ від 21 березня 2018 року №20-дс «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ».

2. Позивач вважає, що його незаконно притягнуто до дисциплінарної відповідальності та оголошено догану.

2.1. Так, обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначав, що під час виконання обов`язків начальника ГУ ДФС у Миколаївській області, ним було вжито всіх дієвих заходів для забезпечення виконання та, відповідно, виконано належним чином доручення ДФС України (листи ДФС України від 22 серпня 2017 року № 22609/7/99-99-07-04-02-17, від 04 вересня 2017 року № 23514/7/99-99-07-04-02-17).

2.2. Також, позивач зазначав, що висновок про незабезпечення відпрацювання по 31 платнику ПДВ розбіжностей між сумою виписаних (зареєстрованих в ЄРПН) податкових накладних та задекларованим ПДВ у відповідних деклараціях було зроблено без врахування причин виникнення зазначених розбіжностей та не було враховано, що зазначені розбіжності можуть бути усунені лише після відпрацювання платників наступної ланки (ГУ ДФС у областях обліку покупців).

2.3. Стосовно посилання ДФС України в оскаржуваному наказі на наявність певних порушень та недоліків в організації роботи підпорядкованих підрозділів ГУ ДФС у Миколаївській області, що призвело до реєстрації податкових накладних в ЄРПН та декларуванню по платниках, які мають в ІС «Податковий блок» лише один електронний рахунок, а також не використання права на проведення належних заходів передбачених пп.78.1.4 п.78.1 ст.78 Податкового кодексу України, позивачем зазначено, що постійно проводилась робота щодо упередження розповсюдження сумнівного податкового кредиту та за результатами аналізу даних єдиного реєстру податкових накладних у вересні 2017 року направлено листи від 08 вересня 2017 року №3808/8/14-29-07-03-06, від 19 вересня 2017 року №3946/8/14-29-07-03-06 до ДФС України.

2.4. Крім того, у висновку про результати службового розслідування та в оскаржуваному наказі не зазначено чіткі посилання на посадові обов`язки, які ним порушено, а зазначені лише загальні норми Податкового кодексу України, Закону України «Про державну службу», якими врегульовано спільні для усіх посадових осіб контролюючих органів повноваження, та засади дисциплінарної відповідальності.

3. Відповідач позов не визнав. У запереченнях проти позову наголошував на його безпідставності з огляду на правомірність притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

3.1. Відповідач зазначав, що дисциплінарне провадження стосовно позивача, за час виконання обов`язків начальника ГУ ДФС у Миколаївській області, було відкрито у зв`язку із неналежним виконанням посадових обов`язків, незабезпеченням виконання доручення в.о. Голови Продана М.В. , невжиттям дієвих заходів для забезпечення ефективної організації роботи підпорядкованих підрозділів при відпрацюванні ризикових суб`єктів господарювання.

3.2. Так, за результатами службового розслідування встановлено, що позивачем не вжито всіх дієвих заходів для забезпечення виконання доручення ДФС України (листи ДФС України від 22 серпня 2017 року №22609/7/99-99-07-04-02-17, від 04 вересня 2017 року №23514/7/99-99-07-04-02-17) та здійснено передоручення їх виконання посадовій особі, яка відповідно до наказів ГУ ДФС у Миколаївській області, безпосередньо відповідає за напрям роботи, стан якого визнано незадовільним. На думку відповідача, вищенаведене свідчить про неналежне виконання обов`язків в частині організації виконання доручень.

3.3. В тому числі, відповідач зазначав, що позивачем не забезпечено відпрацювання по 31 платнику ПДВ розбіжностей між сумою виписаних (зареєстрованих в ЄРПН) податкових накладних та задекларованим ПДВ у відповідних деклараціях та наявні порушення і недоліки в організації роботи підпорядкованих підрозділів ГУ ДФС у Миколаївській області, що призвело до реєстрації податкових накладних в ЄРПН та декларуванню по платниках, які мають в ІС «Податковий блок» лише один електронний рахунок, а також не використання права на проведення належних заходів передбачених пп.78.1.4 п.78.1 ст.78 Податкового кодексу України. Тому відповідач вважає, що позивача цілком законно та правомірно притягнуто до дисциплінарної відповідальності та оголошено догану.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Наказом ДФС України від 29 квітня 2016 року №1798-о ОСОБА_1 призначений на посаду начальника Миколаївської митниці ДФС.

5. З 10 квітня 2017 року, на підставі наказів ДФС України, на позивача неодноразово покладалися обов`язки начальника Головного управління ДФС у Миколаївській області.

6. 17 листопада 2017 року ДФС України видано наказ №781 про проведення дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДФС службового розслідування стосовно позивача, за час виконання обов`язків начальника ГУ ДФС у Миколаївській області, з питань незабезпечення виконання доручення, невжиття дієвих заходів для забезпечення ефективної організації роботи підпорядкованих підрозділів при відпрацюванні ризикових суб`єктів господарювання, задіяних у схемах руху сумнівного податкового кредиту тощо.

7. За результатами зазначеного службового розслідування, 19 грудня 2017 року дисциплінарною комісією ДФС України складено висновок «Про результати службового розслідування стосовно начальника Миколаївської митниці ДФС ОСОБА_1» №1872/99-99-06/ДК, з переліком та описом встановлених правопорушень.

8. На підставі матеріалів дисциплінарного провадження, ДФС України видано наказ від 21 березня 2018 року №20-дс «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 », відповідно до якого: «На підставі статей 65, 66 та 77 Закону України від 10 грудня 2015 року №889 VIII «Про державну службу» оголосити догану начальнику Миколаївської митниці ДФС ОСОБА_1, за час виконання ним обов`язків начальника ГУ ДФС Миколаївської області, за неналежне виконання службових обов`язків організації роботи та контролю за діяльністю підпорядкованих підрозділів, невжиття заходів щодо забезпечення виконання доручень ДФС, неефективно організовану роботу підпорядкованих підрозділів з відпрацювання суб`єктів господарювання, задіяних у схемах руху сумнівного податкового кредиту з ПДВ, не забезпечення контролю за виконанням наданих доручень щодо відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання, передбачених вимогами наказу №543, що призвело до порушення вимог підпунктів 2.1.2. - п.п. 2.1.5 наказу №543, та невикористання права на проведення належних заходів, передбачених пп.78.1.4 п.78.1. ст.78 Кодексу, по підприємствах, у яких наявні недостовірні дані.".

9. Вважаючи вищевказане стягнення незаконним і накладеним з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернувся до суду з цим позовом.

10. Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що у висновку про результати службового розслідування, з урахуванням якого приймався оскаржуваний наказ, зазначено про самоусунення позивача від виконання доручень ДФС України, наданих листами від 22 серпня 2017 року №22609/7/99-99-07-04-02-17 та від 04 вересня 2017 року №23514/7/99-99-07-04-02-17.

10.1. Однак, зазначене спростовується доказами, наявними у матеріалах справи, а саме лист ДФС України від 22 серпня 2017 року № 22609/7/99-99-07-04-02-17 «Щодо надання інформації» згідно резолюції в.о. заступника начальника ГУ ДФС у Миколаївській області Раду В.К. «До роботи», було розписано на Управління моніторингу доходів та обліково-звітних систем.

10.2. Зазначений лист позивачем було отримано та направлено для організації виконання заступнику начальника ГУ ДФС у Миколаївській області, відповідальному за даний напрям роботи (про що свідчать резолюції в.о. заступника начальника ГУ ДФС у Миколаївській області Раду В.К.).

10.3. На виконання листа від 04 вересня 2017 року №23514/7/99-99-07-04-02-17 надіслано до ДФС України лист від 08 вересня 2017 року №3809/8/14-29-07-03-06 «Про надання інформації», яким надано пояснення про стан організації роботи щодо виявлення та відпрацювання підприємств, які здійснюють реалізацію товарів, відмінних від придбаних.

10.4. Направлення листа ГУ ДФС у Миколаївській області від 08 вересня 2017 року №3808/8/14-29-07-03-06 на виконання листа ДФС України від 04 вересня 2017 року №23514/7/99-99-07-04-02-17 (вх.№2727/8 від 05.09.2017 року) за підписом в.о. заступника начальника Раду В. К., позивач пояснює тим, що наказом ДФС України №1853-о від 04 серпня 2017 року «Про покладання обов`язків на ОСОБА_1 » на позивача покладено виконання обов`язків начальника ГУ ДФС у Миколаївській області з 09 серпня 2017 року по 07 вересня 2017 року.

Наступним наказом «Про покладання обов`язків на ОСОБА_1 » від 08 вересня 2017 року №2107-о покладено на позивача виконання обов`язків начальника ГУ ДФС у Миколаївській області з 08 вересня 2017 року по 07 жовтня 2017 року. Цей наказ надійшов до ГУ ДФС у Миколаївській області за вх. №7366/8 від 13 вересня 2017 року.

Звіт про виконання контрольної картки від 07 вересня 2017 року №25280 до листа ДФС від 04 вересня 2017 року №23514/7/99-99-07-04-02-17 (вх.№2727/8 від 05 вересня 2017 року), сформовано управлінням моніторингу доходів та обліково-звітних систем ГУ ДФС у Миколаївській області та направлено до управління організації роботи ГУ ДФС у Миколаївській області 11 вересня 2017 року, тобто на момент виконання зазначеного листа наказів про покладання на позивача обов`язків начальника ГУ ДФС у Миколаївській області не було, у зв`язку з чим супровідний лист з особистими поясненнями позивача було підписано в.о. начальника ГУ ДФС у Миколаївській області Раду В.К.

10.5. Твердження відповідача про невиконання ОСОБА_1 доручення зазначене в листі від 04 вересня 2018 року також спростовується матеріалами справи.

10.6. Так, до ГУ ДФС у Миколаївській області надіслано лист від 08 вересня 2017 року №3808/8/14-29-07-03-06 «Про надання інформації», в якому зазначено, що на виконання термінових телеграм ДФС та листа від 04 вересня 2017 року №23514/7/99-99-07-04-02-17 направлено інформацію щодо вжитих заходів. В тому числі, при подальшому відпрацюванні аналогічних питань, відповідна інформація до ДФС України була направлена листами від 04 жовтня 2017 року №4245/8/14-29-07-03-06, від 14 жовтня 2017 року №4406/8/14-29-07-03-06, від 01 листопада 2017 року №4625/8/14-29-07-03-06 та проінформовано Департамент моніторингу доходів та обліково-звітних систем ДФС України листами від 22 вересня 2017 року №4025/8/14-29-07-03-06 та від 25 вересня 2017 року №4044/8/14-29-07-03-06.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

11. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 31 травня 2018 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2018 року, позов задовольнив.

11.1. Визнав протиправним та скасував наказ Державної фіскальної служби України від 21 березня 2018 року №20-дс «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ».

11.2. Вирішив питання щодо розподілу судових витрат.

12. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, позицію якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що як в спірному наказі про притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача, так і в матеріалах службового розслідування не міститься посилань на те, які саме дії або бездіяльність та в чому це полягає, призвели до скоєння позивачем дисциплінарного проступку. Суди зазначили, що у наказі від 21 березня 2018 року №20-дс відповідачем застосовані такі вислови як «не належна організація», «в результаті послаблення контролю», «не забезпечено відпрацювання», «не вжито достатніх заходів», «встановлено деякі недоліки та деякі порушення» без вказівки на конкретні проступки ОСОБА_1 . Також, суди дійшли висновку про недоведеність Державною фіскальною службою України дотримання строків притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, встановлених частиною п`ятою статті 76 Закону України «Про державну службу».

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

13. Відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.

14. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі відповідач наполягає на правомірності оскаржуваного наказу.

15. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

16. Представник позивача надав заперечення на касаційну скаргу, в яких посилаючись на необґрунтованість та безпідставність останньої, просить залишити скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

V. Нормативне регулювання

17. Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законом України від 10 грудня2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (надалі - Закон № 889-VIII), та іншими нормативно-правовими актами.

18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Частиною першою статті 64 Закону № 889-VIII передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

20. Згідно з частиною першою статті 65 Закону № 889-VIII, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

21. При цьому, серед дисциплінарних проступків п. 5 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII визначає невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

22. На підставі частини третьої статті 66 Закону № 889-VIII, у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

23. Відповідно до положень частини другої статті 65 Закону № 889-VIII законодавцем визначений чіткий вичерпний перелік дій або бездіяльності державного службовця, що є дисциплінарним проступком та за вчинення таких дій настає дисциплінарна відповідальність: « Дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;..»

15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу...»

24. Об`єктивна сторона дисциплінарного проступку складається з протиправної поведінки суб`єкта (працівника), шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ними і поведінкою особи, що притягається до відповідальності. Протиправність поведінки полягає у порушенні трудових обов`язків, закріплених нормами загального та спеціального законодавства про працю: Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України), Законом України «Про державну службу», правилами внутрішнього розпорядку, статутами, положеннями, посадовими інструкціями, а також у порушенні або невиконанні наказів і розпоряджень власника, уповноваженої ним адміністрації.

25. За приписами статті 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

26. Таким чином, при наданні оцінки правомірності порядку накладання на позивача дисциплінарного стягнення та законності обставин його накладення, слід виходити із загальних правил притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності, передбачених КЗпП України, з урахуванням особливостей, встановлених Законом України «Про державну службу».

27. Отже, наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності повинен містити чітке формулювання суті та обставин допущеного працівником проступку, підстави прийняття рішення про притягнення до відповідальності, час вчинення і час виявлення самого проступку та обґрунтування обрання певного виду стягнення, з урахуванням передбачених законодавством обставин.

28. При цьому, ознакою порушення працівником трудової дисципліни, яка може бути підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності у формі оголошення догани, є наявність вини в його діях чи бездіяльності, шкідливі наслідки та причинний зв`язок між ними і поведінкою правопорушника.

VІІ. Висновки Верховного Суду

29. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

30. В якості доводів правомірності оскаржуваного наказу, відповідач посилається на висновок службового розслідуванням, згідно якого встановлено, що в результаті послаблення контролю за адмініструванням податків не здійснено контрольно-перевірочні заходи щодо окремих платників податків та встановлено недоліки в організації роботи підпорядкованих підрозділів ГУ ДФС у Миколаївській області в частині дотримання вимог пп. 2.1.2 - 2.1.5 п. 2.1. Рекомендованого порядку взаємодії підрозділів ДФС при комплексному відпрацюванні податкових ризиків з податку на додану вартість, затвердженого наказом ДФС України від 28 липня 2015 року № 543.

30.1. Однак, відповідач не вказав, якими саме нормами Податкового кодексу України та Порядку № 543 передбачено обов`язок позивача здійснювати вищенаведені заходи.

31. При вирішенні питання щодо притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, дисциплінарною комісією у висновках дисциплінарного провадження, та керівником ДФС України в наказі від 21 березня 2018 року № 20-дс про притягнення до дисциплінарної відповідальності, не вказано, який саме дисциплінарний проступок вчинив позивач, що визначені у 15-ти пунктах частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.

32. З огляду обставини встановлених судами попередніх інстанцій та письмові докази, що містяться у справі, Верховний суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний Наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності не містить складу дисциплінарного проступку, який вчинив Позивач. А від так підлягає скасуванню.

32.1. У Наказі, відповідачем застосовані такі вислови «не належна організація», «в результаті послаблення контролю», «не забезпечено відпрацювання», «не вжито достатніх заходів», «встановлено деякі недоліки та деякі порушення», водночас жодного конкретного проступку позивача не зазначено.

32.2. В матеріалах службового розслідування також не містяться посилання на те, які саме дії, або бездіяльність та в чому це полягає, призвели до скоєння позивачем дисциплінарного проступку.

33. Отже, обставини, що ставляться в провину позивачу, свого підтвердження не знайшли, що свідчить про необґрунтованість спірного наказу та, відповідно, про його протиправність.

34. За таких обставин суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанції про наявність підстав для скасування спірного наказу відповідача та задоволення відповідної позовної вимоги.

35. Доводи касаційної скарги таких висновків судів не спростовують і зводяться до переоцінки фактичних обставин справи.

36. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VІІI. Судові витрати

37. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної фіскальної служби України залишити без задоволення.

2. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року, та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2018 року у справі № 814/934/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. А. Губська

О. В. Калашнікова