Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.07.2018 року у справі №826/15074/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2021 року

м. Київ

справа № 826/15074/17

адміністративне провадження № К/9901/56611/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А. Ю.,

суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2018 (суддя Маруліна Л. О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2018 (колегія суддів: Коротких А. Ю., Файдюк В. В., Чаку Є. В. ) у справі № 826/15074/17 за позовом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку до Державної регуляторної служби України, третя особа: Приватне акціонерне товариство "Українська фондова біржа" про визнання протиправним та скасування розпорядження,

УСТАНОВИЛ:

В листопаді 2017 року Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку (далі також - позивач, Комісія) звернулася з позовною заявою до Державної регуляторної служби України (далі також - відповідач, ДРС України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, ПАТ "Українська фондова біржа" (далі також - третя особа, ПрАТ "УФБ"), в якій просить визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 22.09.2017 №146.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з судовими рішеннями позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами не надано оцінки, що Розпорядження №146 є таким, що повністю суперечить Закону України від 30.10.1996 №488/96-ВР "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" та ~law12~, Порядку №817. Зобов'язання, викладене у Розпорядженні №146 щодо розгляду Комісією заяви ПрАТ "УФБ", на думку позивача, є привласненням відповідачем функцій щодо розгляду питання про видачу ліцензій. Зокрема позивачем зазначено, що відповідно до норм законодавства, повноваження Комісії щодо розгляду заяв на переоформлення ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів), так само, як і заяв про видачу ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку та прийняття рішень щодо видачі чи відмови у видачі ліцензій, є виключно компетенцією Комісії.

Ухвалою Верховного суду від 11 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження.

У відзивах на касаційну скаргу відповідач та третя особа просять залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що позивачем видано ПрАТ "УФБ" ліцензію на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку серії АВ № 581214 від 26.04.2011 із строком дії до 24.07.2017.

ПрАТ "УФБ" листом від 10.05.2017 № 83 звернулося до Комісії із заявою про переоформлення строкової ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів) на безстрокову ліцензію, відповідно до пункту 6 статті 21 Закону України від 02.03.2015 року №222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - ~law14~).

Листом від 25.05.2017 №10/03/10022 Комісією повідомлено ПрАТ "УФБ" про невідповідність заяви від 10.05.2017 року №83 положенням ~law15~, нормам Закону України від 23.02.2006 року №3480-VІ (далі - ~law16~) та пункту 14 розділу першого Порядку та умов видачі ліцензії та провадження окремих видів професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів), прийнятого рішенням Комісії від 14.05.2013 року №817, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 01.06.2013 року №854/23386 (із змінами).

Позивач, відмовляючи третій особі у переоформленні ліцензії на безстрокову, керувався нормами Закону України від 04.07.2012 року №5042-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства про цінні папери та фондовий ринок", яким внесені зміни до ~law18~. Також зазначено, що враховуючи вимоги Порядку та умов видачі ліцензії №817 юридичній особі, яка після закінчення строку дії ліцензії має намір провадити певний вид професійної діяльності на фондовому ринку, необхідно отримати нову ліцензію.

ПрАТ "УФБ" звернулося до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування із скаргою від 01.09.2017 року №б/н щодо відмови Комісії у переоформленні ліцензії на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку серії АВ №581214, виданої ПрАТ "Українська фондова біржа" на підставі рішення Комісії від 17.07.2007 №1550, на безстрокову та визнання дій позивача щодо виключення відомостей про ПрАТ "Українська фондова біржа" з ліцензійного реєстру фондових бірж у зв'язку з закінченням строку, зазначеного у ліцензії, такими, що вчинені з порушеннями вимог законодавства у сфері ліцензування.

Відповідно до витягу з протоколу засідання Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 19.09.2017 № 11-17, рішенням № 19.2, яке міститься у матеріалах справи, за результатами розгляду скарги на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування встановлено невиконання Комісією вимог ~law19~, відповідно до якої ліцензії, які є чинними на день набрання чинності ~law20~ та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата переоформленні відповідним органом ліцензування у тижневий термін та зобов'язано Комісію усунути порушення вимог ~law21~, розглянувши заяву ПрАТ "УФБ" від 10.05.2017 року з урахуванням вимог ~law22~.

Відповідно до копії розпорядження ДРС України від 22.09.2017 №146 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", що міститься у матеріалах справи, судом встановлено, що Державною регуляторною службою України, з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 19.09.2017 року № 19.2 (протокол №11-17) за результатом розгляду скарги ПрАТ "Українська фондова біржа" від 01.09.2017 року зобов'язано Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку:

1) усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України від
02.03.2015 року №222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності", розглянувши заяву ПрАТ "Українська фондова біржа" від 10.05.2017 року з урахуванням вимог частини 6 статті 21 Закону України від 02.03.2015 року №222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності";

2) повідомити Державну регуляторну службу України про виконання Розпорядження №146 протягом 10 робочих днів з дати його отримання з наданням підтверджуючих документів.

Вважаючи вказане розпорядження протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що Державна регуляторна служба України при прийнятті оскарженого розпорядження діяла стосовно позивача як орган, якому на підставі закону надано повноваження здійснювати нагляд за додержанням органами державної влади (в тому числі органами ліцензування) законодавства у сфері ліцензування. Тому рішення, прийняті з питань, віднесених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" до компетенції Державної регуляторної служби України і її постійно діючого колегіального органу не слід розцінювати як втручання у дискреційні повноваження органу ліцензування.

Відповідачем не вирішувалося питання щодо переоформлення ліцензії третьої особи та не приймалося рішення щодо переоформлення ліцензії, натомість, відповідно до норм ~law25~, встановивши порушення законодавства органом ліцензування, яким є позивач, відповідач зобов'язує Комісію усунути порушення законодавства, розглянувши заяву третьої особи у відповідності до вказаних у Розпорядженні №146 норм ~law26~.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини 1 статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських пере везень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження № 146 від 22.09.2017 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування".

Відповідно до пункту 1 Положення про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року № 1063/2011, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку є органом ліцензування у сфері професійної діяльності на ринку цінних паперів.

Так, одним із повноважень Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, визначених Положенням про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку, є видання, переоформлення, зупинення дії або анулювання ліцензії на провадження професійної діяльності на ринку цінних паперів та видача дубліката і копії таких ліцензій.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз'яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 9-1 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог статті 9-1 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

статті 9-1 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" установлено, що суб'єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб'єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов'язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною 1 та 2 статті 4 Закону України від 2 березня 2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із Частиною 1 та 2 статті 4 Закону України від 2 березня 2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема, у сфері охоронної діяльності.

Отже, спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Як свідчать матеріали справи, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності на ринку цінних паперів. Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно статтею 21 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб'єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів дійшла висновку, що Комісія у цій справі не має права на звернення до суду.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року по справі №826/3115/17 (11-892апп19) та постанові від 04 грудня 2019 року по справі №826/6233/17. Такої ж позиції дотримується Верховний Суд у постанові від 09 квітня 2021 року у справі № 826/18047/17.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених частини 1 статті 354 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених частини 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2018 скасувати.

Провадження у справі № 826/15074/17 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді А. І. Рибачук

Л. В. Тацій