Користування неоформленою землею: правові наслідки

Самовільне зайняття земельної ділянки: визначення

Для правильного визначення, чи є фактичне користування земельною ділянкою самовільним її заняттям, необхідно звернутися до ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-IV.

Вказана норма під самовільним зайняттям земельної ділянки визначає будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності:

– відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду), або

– вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Це означає, що при наявності будь-якого рішення місцевої ради чи державного органу про передачу земельної ділянки на будь-якому правому титулі, притягнути особу до відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки не вдасться.

Крім того, відповідно до ст. 203 правочин є правомірним, якщо його недійсність прямо не встановлена законом або якщо він не визнаний судом недійсним.

Тож про правомірність користування земельною ділянкою свідчить також вчинений щодо неї правочин (зокрема, укладений договір), якщо він не є нікчемним (тобто недійсним в силу закону) або відносно нього немає рішення суду про визнання його недійсним.

До дій, які відповідно до закону є правомірними, можна віднести випадок відсутності правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться правомірно набуте нерухоме майно. Так, в правовій системі нашої держави діє загальний принцип цілісності об’єкта нерухомості із земельною ділянкою, на якій цей об’єкт розташований. Це значить, що власнику будинку, будівлі, споруди має належати і речове право на земельну ділянку під таким будинком, будівлею, спорудою. Зумовлено це нерозривним зв’язком вказаних об’єктів, адже неможливо здійснювати правомочності власника нерухомості без користування земельною ділянкою під нею.

Тому якщо нерухоме майно (будинок, будівля, споруда) належить особі на належній правовій підставі (що підтверджується відповідними правовстановлюючими документами), то фактичне користування власником нерухомості такою земельною ділянкою вважається правомірним.

Читайте статтю: Як захистити право на набуття ділянки в порядку безоплатної приватизації

Така позиція підтримується і судовими установами.

Так, Пленум Вищого господарського суду України у п. 3.4 постанови від 17.05.2011 № 6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» зазначив, що «з огляду на приписи ст. 182, ч. 2 ст. 331,ст. 657 ЦКУ покупець нерухомого майна вправі вимагати оформлення відповідних прав на земельну ділянку, зайняту нерухомістю, з моменту державної реєстрації переходу права власності на нерухоме майно. У разі встановлення факту правомірного набуття особою права на нерухоме майно за наявності у попереднього власника належно оформленого права на земельну ділянку, на якій воно розміщене, необхідно враховувати, що така особа набула права на відповідну земельну ділянку. З виникненням прав власності на будівлю чи споруду у юридичної особи виникає право одержати земельну ділянку в користування, а розглянути таке питання та прийняти відповідне рішення в строки, встановлені законом, зобов’язаний відповідний повноважний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. Тому відсутність у такої особи переоформлених на її ім’я правовстановлюючих документів на земельну ділянку не може кваліфікуватися як самовільне зайняття земельної ділянки. З урахуванням викладеного в таких випадках положення статті 212 ЗКУ застосуванню не підлягають».

Верховний Суд пішов ще далі: у постанові від 19.06.2019 у справі № 910/4055/18 він зазначив, що «у вирішенні питання про наявність ознак самовільного зайняття земельної ділянки необхідно враховувати, що саме по собі користування земельною ділянкою без документів, що посвідчують права на неї, не є достатньою підставою для кваліфікації такого використання земельної ділянки як самовільного її зайняття. У вирішенні таких спорів необхідним є встановлення наявності у особи, в силу закону, права на отримання земельної ділянки у власність чи в користування. Отже, самовільне зайняття земельної ділянки є відмінним від користування земельною ділянкою за відсутності належним чином оформлених документів на неї.

При цьому, відсутність у особи правовстановлюючих документів на земельну ділянку не може кваліфікуватися як самовільне її зайняття, у разі правомірності набуття та оформлення у встановленому законом порядку розташованого на ній майна. У таких випадках положення статті 212 ЗКУ застосуванню не підлягають».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23.05.2018 у справі № 629/4628/16-ц також дійшла до висновку, що «не є правопорушенням відсутність у власника будинку, будівлі, споруди зареєстрованого права оренди на земельну ділянку, яка має іншого власника і на якій ці будинок, будівля, споруда розташовані».

Таким чином, всі перелічені вище випадки свідчать про правомірне використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів на неї. У інших випадках відсутності таких документів можна стверджувати, що земельна ділянка зайнята самовільно.

Аналізуйте судовий акт: Фактичне використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів, ще НЕ є достатньою підставою для застосування відповідальності за самовільне зайняття цієї ділянки (ВС/КГС від 15 лютого 2018р. у справі №910/5702/17)

Відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки

Відповідно до п. «б» ч. 1 ст. 211ЗКУ за самовільне зайняття земельних ділянок громадяни та юридичні особи несуть відповідно до законодавства цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність.

Нагадаємо, що адміністративна та кримінальна відповідальність є взаємовиключними, тобто не можна притягнути особу і до адміністративної, і до кримінальної відповідальності за одне і те ж правопорушення. В ч. 2 ст. 9 КпАП передбачено, що адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені КпАП, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.

У разі виявлення факту самовільного зайняття земельної ділянки, державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель територіальних органів Держгеокадастру (надалі – державний інспектор) складає протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 531 КпАП.

Аналізуйте судовий акт: Використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів позбавляє власника землі права отримувати дохід у розмірі орендної плати, а тому збитки підлягають стягненню в повному обсязі (Справа № 920/1039/16, 12.07.17)

Форма протоколу міститься у додатку 1 до Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 № 6 (надалі – Інструкція № 6).

Оформлений протокол передається державному інспектору, правомочному розглядати справу, який діє як державний інспектор сільського господарства відповідно до ст. 244 КпАП. Справа розглядається у 15-денний строк з дня одержання протоколу. Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня виявлення факту самовільного зайняття земельної ділянки.

Розглянувши справу про адміністративне правопорушення, встановивши наявність всіх його елементів, державний інспектор виносить постанову про накладення адміністративного стягнення за ст. 531 КпАП. Форма такої постанови вміщена у додатку 3 до Інструкції № 6.

Цивільна відповідальність. Насамперед, власник землі або землекористувач вправі вимагати повернення самовільно зайнятої земельної ділянки. Таке повернення провадиться за рішенням суду.

Тож власник землі або землекористувач має довести факт самовільного зайняття земельної ділянки. Доказами такого факту судові установи визнають, зокрема, вищевказані постанови про накладення адміністративного стягнення за ст. 531 КпАП, а також складені державними інспекторами акти обстеження земельної ділянки (Див., наприклад, постанову Верховного Суду від 22.05.2019 у справі № 311/1841/18 ). З огляду на принцип змагальності сторін відповідач, заперечуючи факт самовільного зайняття земельної ділянки, має надати докази, які б підтверджували правомірність користування спірною земельною ділянкою.

При цьому власник землі або землекористувач не зобов’язаний відшкодовувати затрати, понесені за час незаконного користування земельною ділянкою. Приведення її у придатний для використання стан, включаючи знесення будинків, будівель і споруд, здійснюється за рахунок громадянина або юридичної особи, який(а) самовільно зайняв(ла) земельну ділянку .

Натомість власник землі або землекористувач має право на відшкодування збитків, завданих самовільним зайняттям земельної ділянки. Так, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання; погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників; приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан; неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

Верховний Суд поки не має усталеної практики щодо достатніх доказів завдання збитків самовільним зайняттям земельної ділянки. Так, при розгляді справи № 5011-9/336-2012 у постанові від 15.01.2019 він погодився із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для стягнення збитків, встановивши лише наявність таких обставин:

• факту самовільного зайняття земельної ділянки, та
• відповідності розрахунку розміру шкоди приписам Порядку № 284 та Методики № 963.

Натомість у постанові від 22.05.2019 у справі № 311/1841/18 Верховний Суд зазначив, що при застосуванні наведених вище приписів необхідно пам’ятати, що відшкодування шкоди у зв’язку із самовільним зайняттям земельних ділянок є видом цивільно-правової відповідальності, для застосування якої необхідна наявність усіх елементів складу цивільного правопорушення. Ними є:

• протиправна поведінка, дії чи бездіяльність;
• негативний результат такої поведінки (збитки);
• причинний зв’язок між протиправною поведінкою та збитками;
• вина правопорушника.

За відсутності хоча б одного з цих елементів цивільна відповідальність не настає. Отже, відшкодування збитків, заподіяної шкоди може бути покладено на відповідача лише за наявності передбачених законом умов, сукупність яких створює склад правопорушення, яке є підставою для цивільно-правової відповідальності. При цьому, пред’явлення вимоги про відшкодування шкоди покладає на позивача обов’язок довести, що вона не є абстрактною, а дійсно завдана у результаті протиправних дій відповідача.

Аналізуйте судовий акт: У зв’язку із безпідставним збагаченням міська рада стягнула з ФОП доходи, отримані від набутої без достатньої правової підстави земельної ділянки, в порядку передбаченому ст. 1212 ЦК України (ВГСУ від 12 січня 2017р. у справі № 922/51/15)

Отже, власнику землі або землекористувачу недостатньо просто отримати розрахунок шкоди на підставі Порядку № 284 та Методики № 963. Він має довести, що зазнав реальних збитків внаслідок дій відповідача, що відповідає вимогам статей 22, 1166 ЦКУ, ст. 156 ЗКУ. У цій справі ВС зазначив, що матеріали справи не містять доказів на підтвердження того, що внаслідок засіяння відповідачем спірної земельної ділянки озимою пшеницею для позивача, який набув право користування земельною ділянкою у квітні 2018 року, настали негативні наслідки. Відтак, суд касаційної інстанції не зміг погодитись з висновком суду апеляційної інстанції про те, що складений головним спеціалістом управління Держгеокадастру розрахунок розміру заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки шкоди, за відсутності доказів того, що позивач зазнав реальних збитків внаслідок дій відповідача, відповідає вимогам статей 22, 1166 ЦКУ, ст. 156 ЗКУ. Позивач не довів розміру неодержаних доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки або погіршення стану земельної ділянки, а тому підстав для стягнення збитків Верховний Суд не вбачає.

Тому допоки практика не стане усталеною, радимо подбати про обґрунтовування реальності збитків відповідними доказами (експертними висновками, актами, первинними документами…)

Неоформлена земля під нерухомістю: податок, збитки чи кондикція?

Вище вже обґрунтовувалось, що така земельна ділянка не є самовільно зайнятою, а тому вимоги до власника нерухомості щодо її повернення судом не задовольнятимуться.

Разом із тим, вже давно ведуться суперечки щодо форми та підстав плати власником нерухомості за користування такою землею, адже ст. 206 ЗКУ встановлено, що використання землі в Україні є платним.

Так, ще Вищий адміністративний суд України в ухвалах від 20.07.2016 у справі № К/800/12779/15 та від 19.03.2015 у справі № К/9991/65362/11, розглядаючи справи щодо плати за землю у 2013 та 2011 році відповідно, зазначив, що «принцип економічної обґрунтованості справляння земельного податку як майнового податку полягає у покладенні обов’язку з його сплати на особу, яка має юридичну можливість отримувати економічний ефект від використання землі. А відтак обов’язок зі сплати земельного податку пов’язується саме з фактичним отриманням особою права власності або права користування землею та існує й за відсутності державної реєстрації відповідного права, що здійснюється за бажанням правоволодільця. Таким чином, обов’язок зі сплати земельного податку виникає у особи в силу фактичного використання земельної ділянки, незалежно від дотримання такою особою вимог земельного та цивільного законодавства щодо порядку оформлення права землекористувача та підстав набуття права користування».

Однак з 01.01.2015 ситуація змінилась: до п.287.6 ПКУ були внесені зміни, згідно із якими в разі набуття права власності на будівлі, споруди, їх частин, обов’язок сплати земельного податку виникає з дати державної реєстрації права власності на земельну ділянку, на якій розташована придбана нерухомість.

Отже, за сьогоднішнього правового регулювання у набувача нерухомості немає підстав сплачувати земельний податок за відсутності зареєстрованого права власності на землю під таким нерухомим майном.

Донедавна так вважав і Верховний Суд. Але нижче – діаметрально протилежні правові позиції Верховного Суду. Однієї і тієї ж колегії. У аналогічних правовідносинах. За незмінного правового регулювання:

ДФСУ та її територіальні органи при наданні низки ІПК (див., наприклад, від 04.02.2019 № 385/ІПК/28-10-27-01-11, від 06.02.2019 № 418/ІПК/04-36-12-04-21, від 12.04.2019 р. № 1585/ІПК/20-40-12-03-20) правильно читають п. 287.6 ПКУ та погоджуються із тим, що набувач будинку, будівлі, споруди (їх частини) сплачує земельний податок відтоді, як зареєструє своє право власності на земельну ділянку. До цієї дати набувач нерухомості сплачувати земельний податок не зобов’язаний. Відтак, податківці наразі все більше відходять від своєї позиції, якої дотримувалась досить довго. А саме, що з огляду на одночасність виникнення права власності на землю та на розміщену на ній нерухомість земельний податок має сплачуватись новим власником з моменту держреєстрації права власності на будинок, будівлю, споруду (їх частину).

Напевно, неабияку роль у зміні позиції ДФС відіграла УПК № 602 (Узагальнююча податкова консультація щодо сплати земельного податку власником нерухомого майна, що розташоване на земельній ділянці, права на яку у такої особи не оформлені, затверджена наказом Мінфіну від 06.07.2018 р. № 602.). У ній був зроблений загальний висновок, за яким: «особу, яка володіє нерухомим майном, що розташоване на земельній ділянці, права на яку для такої особи не оформлені, не можна вважати платником земельного податку в розумінні статті 269 ПКУ до моменту виникнення відповідних прав такої особи на цю земельну ділянку відповідно до запису, сформованого у Державному земельному кадастрі у порядку визначеному законом. До такого моменту зазначена особа відповідно до вимог Податкового кодексу України не повинна сплачувати земельний податок».

Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію єдиної державної податкової політики, здійснює нормативно-правове регулювання у податковій сфері (Див. постанову КМУ «Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України» від 20.08.2014 р. № 375.). Тож вищезазначена позиція Мінфіну свідчить про визначення практичного застосування податкових норм, а тому його податкові консультації небезпідставно враховуються податківцями при формуванні власної точки зору з того чи іншого питання.

Тож будемо сподіватися, що Верховний Суд також невдовзі отямиться та повернеться до своєї виваженої практики зразка першої половини 2018 року.

Водночас, другу половину наведених вище ІПК присвячено прозорим натякам ДФС щодо того, що стягнення за неоформлену землю можливі у інший спосіб, а саме – як зобов’язання «компенсувати завдану власнику земельної ділянки майнову шкоду (ст. ст. 166, 1167 ЦКУ) у формі неотриманої орендної плати за земельні ділянки державної або комунальної власності». Як на ілюстрацію таких стягнень податківці посилаються на постанови Верховного Суду України від 28.01.2015 та від 30.11.2016.

Однак вони тут відстають від актуальної судової практики, оскільки Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23.05.2018 у справі № 629/4628/16-ц зазначила, що не є правопорушенням відсутність у власника будинку, будівлі, споруди зареєстрованого права оренди на земельну ділянку, яка має іншого власника і на якій ці будинок, будівля, споруда розташовані. Відтак, у цьому разі відсутні підстави застосовувати до спірних правовідносин приписи чинного законодавства України про відшкодування шкоди (збитків) власникам земельних ділянок. До моменту оформлення власником об’єкта нерухомого майна права оренди земельної ділянки, на якій розташований цей об’єкт, відносини з фактичного користування земельною ділянкою без укладеного договору оренди та недоотримання її власником доходів у вигляді орендної плати є за своїм змістом кондикційними. Фактичний користувач земельної ділянки, який без достатньої правової підстави за рахунок власника цієї ділянки зберіг у себе кошти, що мав заплатити за користування нею, зобов’язаний повернути ці кошти власнику земельної ділянки на підставі ч.1 ст.1212 ЦКУ.

У справі № 925/230/17 (постанова від 20.09.2018) Велика Палата ВС підтримала попередній свій висновок та зазначила, що місцеві ради як уповноважені власником землі особи могли б звернутися до суду з вимогами про повернення відповідачем несплачених ним грошових коштів за користування земельною ділянкою, але лише за період, коли право користування землею не було оформлено, і лише про стягнення безпідставно збережених грошових коштів, а не збитків.

Такий висновок спростив життя органам розпорядження землею в частині доказової бази щодо підстав стягнення коштів, адже тепер не потрібно доводити наявність усіх елементів цивільного правопорушення – протиправної поведінки, негативного результату такого поведінки (збитків), причинного зв’язку між протиправною поведінкою та збитками, вину правопорушника. Наразі їм достатньо надати докази для підтвердження особи власника нерухомості (він же буде і фактичним користувачем земельної ділянки), а також обґрунтувати відсутність у нього правової підстави користування такою ділянкою (або що підстава, на якій набувалася земля, згодом відпала).

Однак, з іншого боку, наразі взагалі відсутній законодавчий механізм визначення та доказування розміру коштів, що мав заплатити власник нерухомості власнику земельної ділянки на підставі ч.1 ст.1212 ЦКУ. Звідси і відсутність у суддів єдиної точки зору судової практики з цього питання. Так, у постанові від 21.01.2019 у справі № 902/794/17 ВС у якості обґрунтування суми коштів як безпідставно збереженого майна прийняв розмір збитків, розрахованих відповідно до Порядку № 284 та Методики № 963.

Проте у постановах від 12.06.2019 у справі № 922/902/18 та від 29.05.2019 у справі № 922/955/18 Верховний Суд зазначив, що при вирішенні спорів цієї категорії, слід перевірити, з урахуванням наданих позивачем доказів, чи є земельна ділянка, за користування якою позивач просить стягнути збережені кошти (в розмірі орендної плати), сформованим об’єктом цивільних прав. Якщо відповідна земельна ділянка не сформована як об’єкт цивільних прав, це виключає можливість обчислення розміру безпідставно збережених коштів у вигляді орендної плати за землю.

Окрім того, для визначення розміру безпідставно утримуваних коштів обов’язкова наявність Витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, виданого Держгеокадастром.

Відтак, зазначена в акті обстеження інформація щодо визначення меж, площі та конфігурації земельної ділянки та складений на підставі акту розрахунок, в якому враховано розмір нормативно – грошової оцінки виходячи з вартості 1 кв. м землі в населеному пункті, суперечить Закону України «Про оцінку земель» та ст. 791 ЗКУ.

Тож здійснений позивачем розрахунок суми втрат бюджету за користування земельною ділянкою визначеною позивачем площею є недоведеним, а тому відповідні позовні вимоги не підлягають застосуванню.

Чи перетвориться така позиція Верховного Суду на усталену практику, покаже час. Та наразі радимо Вам тримати руку на пульсі в цьому питанні та орієнтуватися в основних векторах застосування судами законодавства щодо самовільного зайняття земельних ділянок та стягнення коштів за фактичне користування землею під об’єктами нерухомості.

Автор статті: адвокат Ірина Висіцька, партнер АО "Адвокатська фірма "Єфімов та партнери"

Опубліковано: Землевпорядний вісник № 9/2019, стор. 35-41

Аналізуйте судовий акт: Стягнення збитків за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів в межах частки зайняття та використання відповідачем земельної ділянки (ВГСУ від 10 січня 2017р. у справі № 916/274/15-г)