Итоги правовых реформ в 2015 году

Судебная власть: борьба за независимость

Для судебной власти Украины 2015 г. оказался таким же непростым, как и 2014-й. С одной стороны, она в очередной раз подверглась нападкам со стороны политиков, общественности и правоохранительных органов, критиковавших ее не только за конкретные судебные решения – недовольство вызывали также «нежелание очищаться» от нечестных и некомпетентных представителей судейского корпуса и сохраняющаяся неодинаковая практика, когда в схожих ситуациях суды принимают противоположные решения. Пока можно констатировать, что судебная система далека от разрешения этих проблем. Так же далеки от решения ее организационные проблемы. Проект изменений в Конституцию в части правосудия не содержит четкого понимания, какой будет система правосудия через несколько лет: задекларировано сохранение 4-звенной системы, но в перспективе не исключается и переход к 3-звенной. Неясны и перспективы судебной специализации, равно как и будущее специализированных судов.

Не менее сложными в 2015 г. были отношения между судебной властью и законодательной. Верховная Рада лишь в конце года начала увольнять судей, впрочем, так и не приняв решения об избрании судей бессрочно. Свое бездействие в этом вопросе законодатель объяснил необходимостью индивидуально разобраться с возможностью каждого судьи занимать столь ответственную должность. Такое положение привело к катастрофической ситуации, когда сразу в нескольких судах страны не осталось судей, имеющих право отправлять правосудие. В большом количестве судов (в первую очередь, административной юрисдикции) также сложилась крайне сложная ситуация.

Летом 2015 г. наконец заработал новый состав Высшего совета юстиции. Работа его была заблокирована еще в апреле 2014 г. в связи с принятием Закона «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине». Основное внимание в работе ВСЮ было приковано к рассмотрению дел судей, выносивших решения в отношении участников массовых акций протеста 2013–2014 гг. По состоянию на 24 декабря Совет внес представления на увольнение за нарушение присяги 20 судей, дела 7 судей были направлены в Высшую квалификационную комиссию судей, и только одно дело закрыто. Многие решения Совета вызвали неоднозначную реакцию в судейском сообществе.

В начале 2016 г., скорее всего, начнется первичное оценивание всего судейского корпуса страны. Лишь в декабре 2015 г. ВККС и Совет судей Украины (ССУ), после длительного конфликта смогли, наконец, договориться о проведении переаттестации судей. Она пройдет на условиях ВККС, хотя ранее ССУ выступал категорически против предложенного ею порядка, настаивая, что сначала должно проходить изучение судейского досье, и только если возникнет дополнительная необходимость, судьи должны сдавать экзамен. ВККС считала, что в первую очередь надо сдать экзамен, а исследование досье должно проводиться после.

Значительно увеличили давление на судебную систему в 2015 г. и органы прокуратуры, по разным поводам открыв в отношении судей около 200 уголовных производств. Во многих случаях судьи посчитали такие уголовные производства политически мотивированными, обвиняя прокуратуру в давлении на суд.

Ответной реакцией на действия политиков, общественности и прокуратуры стали несколько громких отставок судей, в частности, в административной и хозяйственной юрисдикции. Наиболее громким было заявление об увольнении председателя Высшего административного суда Украины Александра Нечитайло. Впрочем, его заявление еще не рассмотрено Высшим советом юстиции.

Во многом ход реформы судебной системы в 2016 г. будет зависеть от Конституционного Суда Украины, на рассмотрении которого на данный момент находится несколько представлений относительно конституционности отдельных норм Закона «Об очищении власти», и от которого парламент ждет заключения по проекту внесения изменений в Конституцию в части правосудия.

«Завершающим аккордом» уходящего года стало заседание Пленума Верховного Суда Украины 25 декабря, в ходе которого было решено направить в КСУ еще 3 представления, касающиеся вопросов неизбрания судей парламентом, люстрационного закона и материального обеспечения судей. Кроме того, часть судей наивысшего судебного органа подвергли резкой критике положения президентского проекта изменений в Основной Закон. Таким образом, очевидно, что перед КСУ будет стоять непростая задача, от решения которой зависит дальнейшая судьба украинской Фемиды.

Реформа прокуратуры: разрушение установки total control

Реформа прокуратуры как одно из направлений реформирования правоохранительной системы, можно сказать, имеет многострадальную историю. Украина взяла на себя обязательства по осуществлению этой реформы еще в 1995 г., когда вступила в Совет Европы. Основным камнем преткновения был так называемый общий надзор, который звучал для европейцев как total control. И как бы законодатель ни пытался завуалировать его в действующем законодательстве, рекомендации Комитета министров Совета Европы были неумолимы: органы прокуратуры нужно лишить несвойственных им функций. Так, одним из трех основных требований европейского сообщества для подписания Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом было принятие нового закона о прокуратуре, существенно меняющего ее статус.

Первоначальная идея об изменении роли прокуратуры в механизме государства путем лишения ее определенных функций со временем трансформировалась и прибрела новый смысл. После Революции Достоинства остро встали вопросы о восстановлении доверия населения к органам власти. Были приняты законы «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», «Об очищении власти» и др. И предполагаемый набор кадров во вновь созданные органы прокуратуры на основании открытых и прозрачных конкурсных процедур начал рассматриваться экспертами и общественностью как естественный способ самоочищения системы. А запрет на занятие государственных должностей некоторыми бывшими сотрудниками прокуратуры в течение 10 лет стал бы дополнительной гарантией необратимости «кадровой чистоты» новых органов.

Новый Закон «О прокуратуре», принятый еще 14 октября 2014 г., должен был вступить в силу 25 апреля 2015 г. Но идеологи реформы попросили об отсрочке в связи с организационной неготовностью к старту. На завершение подготовки потребовалось почти 3 месяца. Принятые в июле 2015 г. поправки к закону носили в основном технический характер. В частности, они изменили специальные правила назначения прокуроров на должности и привлечения их к дисциплинарной ответственности на переходной период, до 15 апреля 2016 г.

В конечном счете система прокуратуры должна стать 5-уровневой: Генеральная прокуратура, региональные прокуратуры, местные прокуратуры, военные прокуратуры и специализированная антикоррупционная прокуратура. Согласно ранее разработанному плану, местные прокуратуры должны быть полностью сформированы до 15 декабря с. г. Штат прокуроров в них будет сокращен с 7980 до 5000 человек. С 29 декабря должна стартовать реорганизация региональных прокуратур. До Генпрокуратуры эти процессы, по идее, дойдут в феврале следующего года. К апрелю должно быть завершено создание органов самоуправления прокуратуры.

В период с 2016 по 2018 г. планируется очередное изменение законодательной базы для прокуратуры: оптимизация и сокращение функций, принятие закона об уголовных проступках, замена уголовной ответственности альтернативными видами исправительного воздействия.

Достижения и проблемы

Один из главных реформаторов органов прокуратуры, заместитель Генерального прокурора Давид Сакварелидзе описал главные достижения и проблемы реформы.

Достижения:

• впервые появились сигналы качественных изменений в достаточно консервативной системе;
• внедрен механизм конкурсного отбора прокурорских сотрудников. Очевидно, что дальнейшее распространение этой практики неотвратимо, и фактически все уже свыклись с мыслью, что рано или поздно им также придется пройти честный и открытый конкурс, подтвердить свои знания и квалификацию – индульгенции не будет ни для кого. Это служит стимулом для претендентов вновь сесть за книги;
• произведено сокращение более 2500 прокурорских сотрудников честным, справедливым и открытым путем (все рядовые прокуроры прошли двухэтапное тестирование);
• как рядовые прокуроры, так и юристы, никогда не работавшие в прокурорской системе, получили реальную возможность занять руководящие должности в прокуратуре без коррупции и протекционизма, исключительно благодаря своим навыкам, знаниям и профессионализму;
• общественные организации смогли принять непосредственное участие в процессе в качестве наблюдателей, при этом все желающие имели возможность наблюдать за конкурсом в режиме онлайн;
• к проведению конкурса удалось привлечь международные организации, которые делегировали своих наблюдателей для обеспечения полной его прозрачности, а также оказывали необходимую политическую и финансовую поддержку;
• для отбора лучших кандидатов использован механизм общественного контроля: на официальном сайте ГПУ опубликованы имена всех кандидатов, допущенных к собеседованиям, чтобы все, кто имеет информацию относительно того или иного претендента, могли передать ее конкурсным комиссиям;
• в структуре Генеральной прокуратуры Украины создано управление реформ, которое сопровождало весь процесс формирования местных прокуратур и на сегодня уже имеет необходимый опыт для реализации последующих этапов реформирования.

Проблемные моменты:

• компромиссная суть Закона «О прокуратуре», из-за которой возникли 2 главные проблемы – состав конкурсных комиссий и порядок принятия решений о назначении руководителей. Чтобы запустить процесс реформирования, нужно было принять поправки к существующему закону. Их финальная редакция стала консенсусом между руководством ГПУ, гражданским обществом и парламентом, между, образно говоря, реформаторской и консервативной частью всех сегментов общества. Несмотря на все усилия, принятие необходимых изменений было несколько раз провалено, что ставило под угрозу запуск реформы в целом;
• состав конкурсных комиссий: в них входили по 4 человека, которых определял Генеральный прокурор (по факту – сотрудники прокуратуры, хотя была предусмотрена возможность назначить независимых представителей), и по 3 представителя от Верховной Рады (по факту – народные депутаты либо их помощники, хотя нами были предложены на рассмотрение кандидатуры независимых экспертов). В результате возникла ситуация, когда в регионах, где общественные организации были достаточно пассивны, конкурсные комиссии могли выбрать не совсем корректную стратегию, давая «зеленый свет» хорошо знакомым бывшим руководителям прокуратур районного уровня;
• проблема принятия решений о назначении на руководящие должности: законом предусмотрено, что Генеральный прокурор (что касается руководителей прокуратур) и областные прокуроры (что касается заместителей руководителей) могут выбирать из предложенных конкурсной комиссией 3 кандидатов на каждую административную должность. В итоге предпочтение, к сожалению, часто отдавалось экс-руководителям прокуратур, хотя среди предложенных комиссиями претендентов были достойные рядовые прокуроры либо внешние кандидаты;
• отсутствие четкого сигнала от правительства для внешних кандидатов: естественно, многие состоявшиеся успешные юристы, даже имея желание изменить систему, задавали вопросы о том, куда они идут, на какое материальное обеспечение могут рассчитывать, кем будут их руководители на более высоком уровне и по каким правилам будет организована ежедневная работа в системе;
• низкий уровень доверия общества к открытым конкурсам в целом;
• временная «миграция» экс-руководителей прокуратур, которые не прошли конкурс, в вышестоящие прокуратуры.

Для успешной реализации следующего этапа реформы необходимы:

• несущественные изменения в Закон Украины «О прокуратуре»;
• политическая поддержка Президента, парламента и правительства:
• дальнейшая поддержка гражданского общества и международных организаций, которую мы ощущали все это время и за которую очень благодарны;
• гарантии того, что последующие этапы реформы не будут сопровождаться постоянным противостоянием, проверками и задержками, а все процессы будут переданы в руки профессионалов в лице европейских и международных партнеров;
• гарантии уверенности в завтрашнем дне для профессионалов, которые будут принимать участие в конкурсе: низкооплачиваемая бюрократия не только неэффективна, но даже опасна для современной Украины, фактически она является сдерживающим фактором ее развития.

Конкурс «в прокуроры»

Одним из главных шагов реформы стало проведение конкурсов на занятие должностей в местных прокуратурах. В этом вопросе просматриваются как позитивные, так и негативные моменты.

Всего в Украине создано 178 местных прокуратур. В связи с оккупацией Автономной Республики Крым и ситуацией в Донецкой и Луганской областях в 23 местных прокуратурах конкурс не проводили. Приказом Генерального прокурора Украины Виктора Шокина на основании рекомендаций конкурсных комиссий назначено 154 руководителя местных прокуратур из 155 должностей. Не был назначен руководитель одной из одесских местных прокуратур в связи с судебными спорами.

По результатам конкурса количество районных прокуроров сократится более чем на 25% – если ранее в прокуратурах районного уровня их было 8 тыс., то после создания местных прокуратур будет около 6 тыс. Где-то 2 тыс. прокуроров, которые не набрали достаточно баллов в конкурсном отборе, с 15 декабря покинули свои должности.

Первый этап конкурса проходил 15–16 сентября. Он предусматривал тестирование на знание законодательства (профессиональный тест). Его прошли почти 10 тыс. человек. При этом на должности руководителей местных прокуратур было подано более 7 тыс. заявок и почти 5 тыс. заявлений на административные должности. Средний балл по итогам профессионального теста составил 77%, и 23% соискателей провалили его. На результаты тестов было подано 244 жалобы, 196 из них были удовлетворены.

Второй этап закончился в начале октября и предполагал оценку общих способностей. Здесь претенденты показали намного худший результат. Средний балл этого этапа составил всего лишь 29 из 100 возможных. Уже тогда рейтинговые списки на 70% состояли из фамилий нынешних сотрудников прокуратуры. А первые места в списках почти на 80% заняты именно действующими прокурорскими работниками. При этом проведение тестирования общих способностей сопровождалось техническими неполадками и задержками. Обжаловать его результаты было нельзя. Невозможно было даже узнать, на какие вопросы был дан правильный ответ, а на какие неправильный. Доступными были только баллы по каждому блоку и общий средний бал, подсчитанный администратором.

Третий этап – тестирование личностных характеристик – состоялся во второй половине октября и касался претендентов на должности руководителей, их первых заместителей и заместителей. Его результаты в открытый доступ выложены не были, да и самим кандидатам не оглашались. Но во время собеседования комиссии часто апеллировали к заключениям экспертов, сделанных на основании результатов психологического теста.

Апогеем формирования местных прокуратур стал четвертый этап – собеседования, которые закончились 21 ноября. В ходе их проведения возникало много проблем из-за отсутствия кворума на заседаниях конкурсных комиссий.

К недостаткам конкурса, кроме уже упомянутых, можно отнести также отсутствие четкой гарантии, что прокуроры будут получать предусмотренную Законом Украины «О прокуратуре» заработную плату (не менее 10 минимальных). Развеяло надежды на более или менее достойную зарплату решение правительства от 30 сентября, которым суммы окладов прокуроров будущих местных прокуратур были определены в размере 2–3 тыс. грн. Этим своим решением КМУ фактически нивелировал положение ст. 81 Закона «О прокуратуре». Неопределенность с заработной платой значительно снизила активность внешних кандидатов.

Антикоррупционная прокуратура

Приказом Генерального прокурора Украины от 22.09.2015 в структуре Генеральной прокуратуры создана специализированная антикоррупционная прокуратура. Ее создание являлось необходимым условием начала работы Национального антикоррупционного бюро Украины.

Специализированная антикоррупционная прокуратура – это самостоятельное структурное подразделение Генеральной прокуратуры Украины, на которое возлагается:

• осуществление надзора за соблюдением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности в досудебных расследованиях НАБУ;
• поддержание государственного обвинения в соответствующих производствах;
• представительство интересов граждан или государства в суде в случаях, предусмотренных законом и связанных с коррупционными или связанными с коррупцией правонарушениями.

Внутренняя структура специализированной антикоррупционной прокуратуры определена следующим образом: управление процессуального руководства, поддержание государственного обвинения и представительства в суде; отдел аналитически-статистического обеспечения; отдел документального обеспечения. В общую структуру спецпрокуратуры входят центральный аппарат и территориальные филиалы, которые располагаются в тех же местах, где расположены территориальные управления НАБУ. Располагается специализированная антикоррупционная прокуратура в служебных помещениях НАБУ или в расположенных отдельно служебных помещениях прокуратуры.

По закону, назначение на административные должности в специализированную антикоррупционную прокуратуру осуществляется Генеральным прокурором по результатам открытого конкурса. Конкурс по отбору кандидатов на должности руководителей спецпрокуратуры начался 7 октября. Отбор проходил в 4 этапа: тестирование на знание законодательства (профессиональный тест), на общие способности, личностных характеристик и собеседование.

30 ноября В. Шокин назначил на должность заместителя генпрокурора – руководителя специализированной антикоррупционной прокуратуры Назара Холодницкого. С этого момента началось тесное взаимодействие спецпрокуратуры с НАБУ, ведь именно отсутствие антикоррупционного прокурора не позволяло его детективам приступить к работе.

Вспомните новость: Назара Холодницького призначили антикорупційним прокурором

Минюст: онлайн сервисы и открытие реестров

Напоследок хотелось бы упомянуть о деятельности Министерства юстиции. Главные изменения здесь – ликвидация государственной исполнительной и государственной регистрационной служб. Все полномочия этих ведомств ныне переданы Минюсту.

В апреле 2015 г. украинцы смогли получить первые справки от Минюста в режиме онлайн, а уже до августа онлайн-услугами граждане воспользовались, по статистике, больше 1,5 млн раз. В октябре Минюст при поддержке КМУ ввел новый сервис – электронный апостиль. С его помощью украинцы могут удостоверять документы некоммерческого характера для подачи в зарубежные учреждения, например, договоры купли-продажи, решения судов, свидетельства о рождении.

Кроме того, в этом году Министерство юстиции проделало много работы по открытию разного рода реестров. Вспомним, 30.09.2015 КМУ принял постановление, направленное на открытие всех имущественных реестров и возможность поиска информации в них не только по объекту, но и по ФИО владельца. Минюст еще с 2014 г. подготовил реестры, владельцем которых являлся, и даже частично открыл их в рамках действующего на то время законодательства. Но и сегодня реестры, в частности имущественные, несовершенны – прежде всего, они неполные. Чиновники называют вполне объективную причину этого: много информации все еще в бумажном виде хранится в БТИ, и работа по 100% наполнению реестров, по прогнозам, не будет завершена и в 2016 г. Однако уже сегодня граждане могут посмотреть, проконтролировать свое имущество, а также узнать, какая недвижимость есть у госслужащих.

Также стоит отметить отказ Минюст от монопольного права самостоятельно вносить изменения в государственные реестры. Это право постепенно получают нотариусы, которые теперь также могут регистрировать имущество украинцев. Кроме того, в октябре с. г. был принят пакет законопроектов (№2981, №2982 и №2983), в рамках которых все полномочия по регистрации бизнеса и недвижимости, кроме нотариусов, были переданы местным органам власти и объединенным общинам. Этот шаг, по мнению чиновников, вводит конкуренцию и уничтожает монополию государства на эти сервисы.

Отдельно хочется отметить, что с июля в нашей стране начали работу 100 центров по оказанию бесплатной правовой помощи. В них предоставляют юридические услуги малообеспеченным, детям-сиротам, участникам АТО, семьям погибших воинов, ветеранам и другим гражданам, которые не имеют возможности оплатить услуги адвокатов. Статистика отмечает, что в данные центры с начала 2015 г. по гражданским и административным делам обратились более 35 тыс. украинцев. Из них свыше 7500 получили адвокатов, которые осуществляли их представительство в судах. Благодаря этому в уголовных делах удалось получить 350 оправдательных приговоров или случаев закрытия производства и 11 тыс. случаев освобождения от тюремного наказания или назначения минимального наказания.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Давид Сакваралидзе, заместитель Генерального прокурора Украины – прокурор Одесской области

– 15 декабря начали работу новые местные прокуратуры, создание которых было первым этапом реформирования органов прокуратуры Украины. В связи с этим я хотел бы подвести некоторые итоги, поделиться выводами, которые сделали я лично и вся наша команда, проанализировав путь, который мы на сегодня преодолели. Мы постарались объективно оценить как положительные моменты – результаты, которых нам удалось достичь в текущих условиях, так и существующие недочеты, а также те проблемы, с которыми нам пришлось столкнуться.

По моему глубокому убеждению, которое совпадает с мнением всей команды, наше главное достижение состоит в том, что несмотря на все плюсы и минусы процесса, постоянное противостояние с антиреформаторскими силами, нам все-таки удалось сдвинуть дело с «мертвой точки». Это не дает нам ни морального, ни профессионального права останавливаться – реформа должна продолжаться, коснуться и региональных прокуратур, и Генеральной.

В то же время, чтобы упредить все риски, минимизировать любое влияние самой системы и политических сил на дальнейший процесс реформирования, я хотел бы публично выступить с инициативой о полной передаче функций по отбору сотрудников на руководящие и рядовые должности в региональных прокуратурах и ГПУ украинским неправительственным и международным организациям. Мы готовы уже сейчас начать консультации со всеми участниками и партнерами реформаторских процессов в Украине и передать фактически все рычаги принятия решений международному совету действующих американских, европейских и канадских прокуроров под эгидой международной помощи Украине на переходной этап, чтобы обеспечить полную прозрачность и незаангажированность. Безусловно, для успешной реализации этой инициативы нам необходима поддержка всех, кто тем или иным образом причастен к процессу реформирования органов прокуратуры или имеет на него влияние.

Очень важно, что сейчас мы имеем уже намного больше партнеров в системе, чем год назад. Я искренне благодарю всех, кто не побоялся, без тени сомнения прошел с нами очень рискованный и болезненный процесс и, несмотря ни на что, не потерял веру в возможность и реальность изменений. От имени нашей команды хочу заверить всех, что мы готовы качественно обеспечить надлежащую реализацию последующих этапов реформирования органов прокуратуры Украины.

Одна из проблем реформирования прокуратуры – неправильная организация самой системы, организационные процессы. Мы должны вместе с новым конкурсом перейти на новый уровень и стандарты работы: оптимизировать саму структуру, убрать «совковые» остатки, чтобы прокуратура Украины отличалась от прокуратуры России, Казахстана, Беларуси и т. д. (не в обиду другим странам), т. е. постсоветского наследия. Для этого нужен четкий анализ этих производственных и организационных процессов и хирургическое удаление загвоздок, которые мешают и прокурору, и нашим гражданам, и самой реформе.

Мы хотим переделать наши общественные приемные в современные, так сказать, сервис-центры, где потерпевшего, свидетеля и гражданина приходит встречать не прокурор, а специально обученный человек с психологическим образованием, который координируют его взаимодействие с конкретными прокурорами и следователями.

Гия Гецадзе, заместитель министра юстицииУкраины

– За 2015 г. Минюст стал самым «электронным министерством» в Украине. Были открыты государственные реестры, упрощена процедура регистрации актов гражданского состояния, бизнеса и недвижимости, мы запустили систему электронных закупок, электронный апостиль. Министерство проделало огромную работу, направленную на то, чтобы ВР приняла ряд законов, которые улучшат деятельность Минюста. С одной стороны, мы развиваем электронные сервисы, и граждане уже имеют возможность, не выходя из дому, получать те или иные документы. С другой стороны, мы демонополизируем и децентрализуем наши сервисы, создаем конкуренцию и минимизируем риски коррупции. Уже с будущего года Минюст будет лишь держателем регистрационных сервисов, а что касается самой регистрации, то ею будут заниматься нотариусы, органы местного самоуправления и т. д. Кроме того, на сегодня уже в 12 областях Украины свидетельства о рождении детей выдаются прямо в роддомах. В дальнейшем будем всячески стараться упростить процедуру регистрации иных актов гражданского состояния. В целом в этом году проделана огромная работа, и заложен большой фундамент на будущее.

Павел Петренко, министр юстиции Украины

– Сегодня мы можем увидеть совсем другое лицо министерства юстиции. Государственный орган превращается в современное учреждение, избавляется от лишних функций, а необходимые передает на места. Было начато проведение реструктуризации и кадрового обновления органов юстиции, что привело к сокращению штата на 20% по всей системе и на 30% в центральном аппарате и существенно уменьшило расходы на содержание нашего ведомства. Благодаря открытости проведения тендерных закупок Министерство юстиции за 2014 и 2015 гг. потратило в 5 раз меньше средств, чем предыдущее руководство за 2013 г. Минюст успешно внедрил пилотные проекты онлайн-сервисов для населения и бизнеса. Начиная с апреля 2015 г. получить все справки, выписки и выдержки можно в электронной форме онлайн, не выходя из дому или офиса, без очередей и взяток. Регистрация компании стала возможна в течение 24 часов круглосуточно онлайн. Также онлайн можно получить всю необходимую информацию из реестра актов гражданского состояния. Важным является и то, что с 1 июля начали работу 100 центров оказания бесплатной правовой помощи. Более 5 тыс. адвокатов предоставляют консультации и осуществляют правовую защиту рядовых украинцев, которые не могут позволить себе частного защитника, во всех судебных делах, в т. ч. против государства.

Ярослав Романюк, председатель Верховного Суда Украины

– К достижениям уходящего года я бы отнес то, что согласно Закону «Об обеспечении права на справедливый суд» Верховный Суд получил значительно более широкие возможности для корректировки ситуации в судебной системе. При разработке изменений в Конституцию было учтено мнение Верховного Суда о необходимости повышении возрастного и профессионального ценза для судей, ликвидации политического влияния на судебную систему. Что касается того, чего нам добиться пока не удалось, то я бы отметил, что в проекте изменений в Конституцию четко не сказано о переходе к 3-уровневой судебной системе и внутренней специализации судов, допускается возможность существования 4-уровневой системы. Считаю, что специализацию нужно развивать внутри судов, поскольку это сделает правосудие более доступным для населения, учитывая, что окружные административные и хозяйственные суды сосредоточены только в областных центрах.

Михаил Гультай, судья Конституционного Суда Украины

– Как человек, посвятивший большую часть жизни судейской карьере, хочу сказать, что не годится никому, в т. ч. представителям других ветвей власти, позорить перед народом Украины судебную власть. Это не добавляет им уважения. Конечно, в Украине, как и в каждом государстве, в судейском сообществе существуют определенные проблемы, в т. ч. есть и нечистые на руку люди. Так вот и надо заниматься этими отдельными вопросами и отдельными индивидуумами, а не обобщать и говорить, что во всем виноваты судьи. Никто никому такого права не давал. Такая практика не делает чести государству.

Василий Нимченко, народный депутат, судья КСУ в отставке

– Относительно принятого Закона «О государственной службе» скажу, что может не обеспечить доступ к государственной службе, а ограничить его. У нас материальные ресурсы на сегодняшний день стоят на первом месте, все смотрят, где и на чем сэкономить. Но нет ничего хуже для судебной власти, чем дешевое правосудие. Авторы этого закона понимал, что судебная система держится на работниках суда. И именно этих работников лишили статуса госслужащих. Всегда было так, что судебный корпус формировался из состава аппарата суда, когда помощники судей, сотрудники канцелярии, которые нарабатывали опыт и проявляли соответствующее желание, видели свое место в судебной системе. Принятый закон, по сути – издевательство над этими людьми. У нас на сегодняшний день действует идеология правового нигилизма, и выдержать в судебной системе очень трудно.

Сергей Вдовиченко, судья Конституционного Суда Украины

– Я считаю, что реформа судебной системы возможна только после внесения соответствующих изменений в Конституцию. Давайте вспомним, что с начала 1990-х, когда мы только получили независимость, у нас объявили т. н. «малую судебную реформу». С тех пор судебную систему все пытаются реформировать. Мне не хотелось бы оценивать некоторые законодательные акты, поскольку как судья Конституционного Суда я не могу этого делать, но скажу, что у них есть свои достоинства (например, в части подбора кадров для судебной системы, повышения требований к кандидатам на должность судьи), но нечеткие границы ответственности судьи могут привести к давлению на него, когда у него появляется страх принимать то или иное решение.

Нельзя за раз все разрушить и пытаться сразу строить новое. К сожалению, политический бомонд сегодня искажает отношение граждан к судебной системе. Давайте посмотрим, какой процент у нас жалоб, которые прошли через кассационную инстанцию, относительно принятых решений судов нижестоящей инстанции? Небольшой процент обжалований является подтверждением того, что люди доверяют судам. К сожалению, политики переворачивают все с ног на голову и говорят, что суды неправильно принимают решения. Такая позиция небезопасна для государства. Ведь разрушение судебной власти может привести к разрушению всей правовой системы. Хотя я не могу, к сожалению, сказать, что в судебной системе сейчас все обстоит хорошо.

Реформа министерства внутренних дел

Реформа системы органов внутренних дел является, наверное, главным звеном в комплексе мероприятий по реформированию правоохранительных органов. Коррупция, вымогательство, злоупотребление полномочиями, низкая эффективность в борьбе с преступностью – известные недостатки в работе милиции. Широкое распространение в обществе приобрел тезис, что представители органов правопорядка скорее являются угрозой безопасности, чем гарантами ее соблюдения. Во времена независимости Украины масштабная реформа органов внутренних дел не происходила. Попытки модернизировать их систему предпринимались с каждой сменой государственной власти (всего 9 раз), однако этот процесс, как правило, каждый раз переводился в режим «ручного управления» и использовался для реализации личных целей политиков – милиция всегда использовалась в качестве административного ресурса и источника теневых средств.

В этот раз можно с уверенностью сказать, что реформа системы органов внутренних дел все-таки происходит. Однако этот стремительный процесс имеет как положительные, так и отрицательные моменты.

Анализ почти уже завершившегося года показывает кардинальные изменения в системе МВД. Началось все с того, что 12 декабря 2014 г. в Национальном совете реформ при Президенте была создана целевая группа «Реформа правоохранительной системы», в состав которой вошли как украинские, так и иностранные специалисты. Ответственным за работу группы был назначен министр внутренних дел Арсен Аваков, а руководителем целевой команды реформ – Эка Згуладзе.

Согласно требованиям Нацсовета, в системе МВД следует провести функциональные и организационные преобразования. Необходимо четко распределить функции по формированию политики министерства и отдельного центрального органа исполнительной власти в его системе – Национальной полиции. Политическое управление и профессиональное руководство в сфере правопорядка должны быть четко разграничены, как это предусмотрено Европейским кодексом полицейской этики. При этом важно обеспечить прозрачную систему конкурсного отбора лиц на должности, создать новую систему аттестации персонала органов правопорядка, изменить подходы к подготовке их сотрудников, что обеспечит изменение их отношения к выполнению служебных обязанностей – предоставлению услуг по обеспечению безопасности каждой личности, ее прав, общественных и государственных интересов. Не менее важным является и осуществление децентрализации и внедрение действенных механизмов общественного контроля за органами правопорядка. Приоритетным в их работе должен быть принцип законности – система отдачи и выполнения приказов должна стать такой, чтобы работник полиции руководствовался законом, а не преступным приказом руководителя.

Исходя из Коалиционного соглашения – ключевого документа, согласно которому и происходит реформирование органов правопорядка, формирование новой системы МВД включает следующие приоритеты:

• превращение МВД в гражданский орган, обеспечивающий формирование государственной политики в сферах противодействия преступности и обеспечения общественного порядка, комплексного управления государственной границей, противодействия нелегальной миграции, гражданской защиты, пожарной безопасности и противодействия чрезвычайным ситуациям;
• создание Национальной полиции – центрального органа исполнительной власти в системе МВД, реализующего государственную политику в сфере противодействия преступности и обеспечения общественного порядка.

Для эффективного функционирования Национальной полиции необходимо:

• устранение дублирования полномочий (ликвидация или оптимизация подразделений), определение функций и оптимальной численности Национальной полиции;
• создание новой системы аттестации полицейских с учетом международного опыта, проведение полной переаттестации полицейских по новым критериям;
• внедрение прозрачной системы конкурсного отбора на должности, установление четких оснований и порядка освобождения;
• переход к новой системе подготовки полицейских;
• внедрение идентификационных жетонов для всех сотрудников полиции;
• создание автоматизированной системы регистрации задержанных лиц.

Сомнительная переаттестация

Реформа МВД-2015 вылилась в волну массовых увольнений сотрудников. Часть их увольняются по собственному желанию, окончательно утратив веру в светлое будущее полиции, часть (в т. ч. женщины, которые находились в отпусках по уходу за ребенком) – в «добровольно-принудительном порядке», а часть не прошли так называемую переаттестацию.

П. 8 переходных и заключительных положений Закона «О Национальной полиции» определяет, что «со дня опубликования этого Закона все работники милиции (лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел), а также другие работники Министерства внутренних дел Украины, его территориальных органов, учреждений считаются предупрежденными в установленном порядке о возможном предстоящем увольнении из-за сокращения штатов». Казалось бы, хороший маневр: «и не говорите, что мы вас не предупреждали».

Как известно, переаттестация сотрудников украинской полиции началась 5 ноября 2015 г. в Киеве и Киевской области. 8 декабря А. Аваков сообщил, что тесты прошли уже более 12 тыс. полицейских, и треть из них «показали очень низкие результаты, несовместимые с дальнейшей службой». Затем большое количество бывших полицейских, уволенных со службы после переаттестации, вышли на митинг. Они заявили, что переаттестация была проведена с нарушениями, а некоторых из них уволили еще до прохождения тестов, что лишает их пенсии. Но глава МВД Украины, комментируя эту акцию, заявил, что никакой митинг милиционеров, не прошедших тесты и аттестацию, не изменит его решимости. А также добавил, что в новой полиции Украины «не будет некомпетентных и грязных «ментов» – будут только «копы», которые пользуются доверием людей. Это принципиально. По-другому не будет».

Эксперты считают, что сам процесс переаттестации по форме и содержанию был довольно сомнительным, и уверенности, что оставшиеся 20% прошли его честно, нет. В реальности может быть и так, что комиссия просто «отсеивает» неугодных для нового начальства специалистов. Тогда получится, что на местах останется много старых офицеров, сумевших разными путями пройти аттестацию, но не изменивших манеру работы, а десятки тысяч уволенных тоже не успокоятся. И становится тревожно от мысли, чем они могут начать зарабатывать на жизнь. Как заявил А. Аваков, комментируя волну массовых увольнений в своем ведомстве, «это не значит, что всех, в т. ч. лучших сотрудников – «под нож», главное – перезагрузка смыслов». С начала года из органов внутренних дел уволено по разным причинам 47 тыс. человек.

В Киеве сложилась катастрофическая ситуация со следственным блоком – с увольнением руководителей следствия заменить их, по сути, некому. Из 10 начальников райотделов города уволены 9, провалили тестирование следователи с 20-летним стажем работы. Как утверждают сотрудники полиции, повод для провала аттестации может быть любой – служба в органах до 2014 г., незнание имен «героев Небесной сотни» или «восточное» происхождение. Складывается впечатление, что идея первого этапа реформирования МВД – уволить большую часть украинских милиционеров. Для этого в ход пущены все возможные средства и методы. Ведь даже к спискам результатов переаттестации нет доступа ни у кого, а причины увольнения сотрудников МВД не оглашаются.

Уволить большую часть сотрудников органов внутренних дел проще всего. Однако можно ли это назвать реформой?

Взгляд изнутри

Несмотря обещанную перспективу улучшения работы, трудно найти сотрудников бывшей милиции, а теперь уже полиции, которые относились бы к данному процессу положительно. Большинство из них считают, что такие реформаторские шаги ничего хорошего не принесли, а наоборот – ухудшили криминогенную ситуацию в стране.

Слова полицейских о резком росте преступности подтверждают данные Генпрокуратуры, отмечающей значительный рост числа особо тяжких преступлений по сравнению с «дореволюционным» 2013 г. По данным надзорного ведомства, в 2013 г. в Украине было зарегистрировано 13 776 особо тяжких преступлений, в 2014 г. – 25 872, а в январе-сентябре 2015 г. – уже 16 989. Рост отмечается практически по всем категориям: разбои, грабежи, угоны машин, похищения людей, незаконный оборот наркотиков и оружия. При этом заметно возросло количество преступлений, совершенных с применением огнестрельного оружия: если в 2013 г. их было 761, то в 2014 г. – 2 523, а за 9 месяцев 2015 г. – 1 152. Только в Киеве за 8 месяцев с. г. зарегистрированы 163 преступления с применением огнестрельного оружия, тогда как за аналогичный период 2014 г. – всего 52. При этом, по словам сотрудников полиции, статистика преступлений за 2014–2015 гг. явно неполная, ведь по внутренним оценкам МВД, не менее 50% всех совершенных за это время преступлений являются латентными, т. е. о них в силовые ведомства никто не заявлял.

С учетом этих фактов создается впечатление, что реформируют все, только не то, что нужно. Материально-техническое обеспечение структурных подразделений МВД крайне плохое. Сотрудники ОВД «из своего кармана» покупают бумагу, канцтовары, бензин или делают ремонты в своих кабинетах. Заработная плата среднестатистического полицейского до сих пор остается на низком уровне, а в «громкие заявления» главы МВД об увеличении зарплаты в 18 раз, к сожалению, никто не верит. Ведь в течение долгих лет каждое вновь приходящее правительство заявляет об увеличении заработной платы, подкрепляя свои слова законодательными актами, но на практике кардинально ничего не меняется. Материальное обеспечение с каждым годом становится все хуже. Только оплата труда сотрудников новой патрульной полиции на данный момент финансируется на должном уровне, однако бытует мнение, что скоро ситуация может измениться в связи с окончанием соответствующей международной программы поддержки. Назревает вопрос: где украинское государство возьмет деньги на новые высокие зарплаты для новых полицейских?

Нуждается в реформировании и институт следователей, ведь практически во всех подразделениях следственные работники перегружены уголовными производствами. Причем нужно вносить изменения и в УПК 2012 г., который требует от сотрудников следственных и оперативных подразделений практически по каждому поводу обращаться в суд, чтобы получить санкцию.

Очень похоже на то, что реформа правоохранительной системы пока выражается лишь в «чистке кадров». Новое название, новая форма и обученные за 3 месяца новые сотрудники патрульной службы нельзя назвать полноценной реформой МВД. Да и есть ли на данный момент в Украине необходимые для реформы условия? Готово ли наше общество наполнять новыми кадрами ряды полиции и принимать новоиспеченных полицейских, которые пришли из гражданского общества, заменив «карательную» функцию на полицию «европейского образца»? Изменилось ли качество борьбы с преступностью в лучшую сторону? Ведь именно по этим критериям стоит оценивать качество проведения правоохранительной реформы.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Арсен Аваков, министр внутренних дел Украины

– Министр МВД теперь уже не главный милиционер и не главный начальник – он гражданский министр, лоббист и супервайзер ключевых подразделений. Это, прежде всего, Национальная полиция, Национальная гвардия, Государственная миграционная служба, Государственная служба по чрезвычайным ситуациям, Государственная пограничная служба. Но есть еще и собственные функции МВД, которые оно исполняет. Это, в первую очередь, сервисные центры, в т. ч. известное МРЕО, которое мы ликвидировали. Пока не могу сказать, что наши сервисные центры безупречны, но мы еще в начале пут, и сделаем так, чтобы за 3–6 месяцев вся страна и каждый, кто заходит в сервисный центр МВД, забыли, что такое МРЕО и весь ужас постсоветского ГАИ.

Сегодня проект патрульной полиции – это визитная карточка реформы МВД. Но давайте быть честными – это только визитная карточка, начало. Я рассчитываю, что через 6 месяцев смогу сказать всей стране, что полиция обновилась. Почему не могу сказать этого сейчас? У нас в начале прошлого года в милиции работали около 180 тыс. человек. Знаем ли мы, как эту ситуацию поменять? Где взять эти кадры? Как найти честных молодых людей, которые готовы работать в полиции? По новым стандартам – не карать и «крышевать», а служить и защищать.

В настоящий момент 12 тыс. милиционеров прошли переаттестацию. Каждый из них сдавал по два теста: general skills test (GST) – на логические, вербальные способности, способность обрабатывать информацию и делать выводы, анализировать данные, и тест профессиональных навыков. И сейчас каждый из этих милиционеров готовится к собеседованию. К великому сожалению, более трети сдавших тесты показали очень низкие результаты. Мы потеряли треть состава только на самом подготовленном киевском поле.

Полагаю, что до Нового года Киев и Киевская область получат полный переаттестованный состав национальной полиции. С потерями, но с людьми, на которых можно положиться. Параллельно мы будем объявлять масштабные конкурсы в ряды Национальной полиции. При этом количество полицейских будет радикально изменено, уменьшено по сравнению с тем, которое было. А качественные требования будут повышены. Предполагаю, что в течение полугода будет происходить болезненный процесс ротации.

Владимир Жиденко, полковник, и. о. начальника правового департамента Национальной полиции

– Аттестация проводится независимыми и неангажированными людьми, которые входят в состав аттестационных комиссий, состоящих из представителей центрального аппарата Национальной полиции и патрульных полицейских, которые уже прошли открытый отбор и имеют уровень доверия населения более 80%, а также представителей общественности, международных проектов, народных депутатов, их помощников и др. Относительно митинга бывших милиционеров могу сказать, что большинство из них даже не прошли аттестацию. Там было очень много людей, которые еще даже не проходили собеседование. Кто был организатором проведения данного митинга, мне неизвестно, но их цель, думаю, всем понятна – старая система оказывает сопротивление новой. Однако реформирование органов полиции остановить, по моему мнению, нельзя.

Последние данные по проведению переаттестации сотрудников полиции Киева и Киевской области

По словамсоветника центра рекрутинга в Национальной полиции Украины Елены Дятловой,на сегодня работают 17 аттестационных комиссий. 3 из них оценивают и аттестуют сотрудников центрального аппарата Нацполиции, 8 работают по Киеву и 6 – с сотрудниками Киевской области.

Рассмотрены и проведены очные собеседования и приняты финальные решения по 4254 аттестуемым. Из них 512 человек – это центральный аппарат, 2192 – Киев и 1550 – Киевская область. Положительные решения (а это означает, что сотрудник остается на своей должности либо рекомендуется к повышению или понижению) приняты относительно 3489 человек. Из них 431 – центральный аппарат, 1916 – Киев, 1342 – Киевская область.

Негативные решения, а именно рекомендации к увольнению в связи с несоответствием занимаемой должности приняты относительно 565 человек. Если посчитать в процентном соотношении, переаттестацию не прошли 13%, в т. ч. 81 человек по центральному аппарату, 276 – по Киеву и 208 – по Киевской области.

Реформа-2015 в датах

7 апреля – Кабмин во время выездного заседания одобрил пакет законопроектов по реформированию МВД, в частности, о создании новой Национальной полиции

13 мая – состоялась передача МВД автомобилей с гибридными двигателями от правительства Японии в рамках Киотского протокола

20 мая – постановлением Кабмина №314 «Об образовании некоторых территориальных органов Министерства внутренних дел» созданы департамент патрульной службы как межрегиональный территориальный орган МВД и управление патрульной службы МВД в Киеве как территориальный орган МВД

17 июня – Президент Петр Порошенко подписал Указ, которым ввел в действие решение Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) от 6.05.2015 «О мерах по усилению борьбы с преступностью в Украине»

18 июня – расформирована рота «Торнадо»

1 июля – уволены все сотрудники ГАИ Николаевской области

2 июля – Верховной Радой принят Закон «О Национальной полиции», в Министерстве внутренних дел презентовали образцы новой формы (форма 5.11)

4 июля – начала работу патрульная служба полиции Киева

7 июля – при МВД создано управление по обеспечению возврата активов, полученных преступным путем; уволены сотрудники ГАИ Донецкой области

9 июля – начала работу горячая линия патрульной полиции Киева

27 июля – министр внутренних дел Украины Арсен Аваков, директор Национального антикоррупционного бюро Артем Сытник и министр юстиции Павел Петренко подписали меморандум о сотрудничестве и обмене информацией

31 июля – правительство выделило МВД 20 млн грн на покупку новых автомобилей

6 августа – Президент Украины подписал Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно совершенствования регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения», который предусматривает некоторые новые полномочия для выполнения патрульной полицией задач в сфере обеспечения безопасности движения

23 августа – начала работу патрульная полиция Львова

25 августа – начала работу патрульная полиция Одессы

27 августа – МВД открыло доступ к розыскной базе данных. С этого дня каждый гражданин, имеющий доступ к интернету, может получить информацию по установлению местонахождения без вести пропавших, утративших память и скрывающихся от органов власти; похищенных культурных ценностей, мобильных телефонов, транспортных средств, находящихся в розыске, и т. д.

10 сентября – в МВД презентовали инициативу создания базы данных банковских карт и телефонных номеров мошенников. В нее должны вноситься все банковские карточки и номера мобильных и городских телефонов, которые использовались мошенниками для совершения преступлений

23 сентября – запущена программа «украинский шериф» по внедрению работы полицейских не только в крупных городах, но и в маленьких городках и селах. Правительство выделило на ее финансирование 140 млн грн

26 сентября – начала работу патрульная полиция Харькова

15 октября – в МВД презентовали департамент киберполиции – вновь созданное ведомство, которое призвано противостоять киберпреступности в сфере использования платежных систем, электронной коммерции и хозяйственной деятельности, интеллектуальной собственности, информационной безопасности

22 октября – на сайте ВР опубликовано постановление Кабмина №834 «Вопросы функционирования органов полиции охраны как территориальных органов Национальной полиции и ликвидации некоторых территориальных органов Министерства внутренних дел», согласно которому создавались территориальные органы Нацполиции и ликвидировались территориальные органы МВД

26 октября – начался прием кандидатов на должности киберполицейских

28 октября – начался прием кандидатов в КОВД (корпус оперативно-внезапного действия) – чпециальное подразделение быстрого реагирования Национальной полиции Украины, которое, по идее, придет на смену специальным подразделениям бывшей милиции «Сокол», «Грифон», «Беркут», «Титан» и др.

30 октября – начался прием анкет кандидатов в Бюро противодействия наркопреступности – подразделение криминальной полиции, призванное обеспечить эффективную борьбу с преступлениями в сфере оборота наркотических веществ и организовать работу по предупреждению наркозависимости. Его основными задачами являются: борьба с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров; контроль их легального оборота; превенция правонарушений, связанных с оборотом наркотических веществ; предупреждение и уменьшение наркозависимости среди населения Украины

4 ноября – на внеочередном заседании КМУ по представлению А. Авакова был назначен начальник Национальной полиции Украины. Эту должность заняла Хатия Деканоидзе

7 ноября – вступили в силу Закон «О Национальной полиции», принятый Верховной Радой 2.07.2015, и «Положение о Национальной полиции», утвержденное постановлением КМУ 28.10.2015. С этого времени милиция в Украине прекратила существование

10 ноября – Верховная Рада внесла технические поправки в законодательство, которыми ввела в действие термин «Национальная полиция». Этот шаг направлен на замену понятия «органы внутренних дел» и ряда других подобных терминов на «Национальная полиция»

11 ноября – Кабмин принял постановление №988 «О денежном обеспечении полицейских Национальной полиции», которое предусматривает увеличение должностных окладов в среднем в 2–3 раза, а окладов за специальные звания – в 12–18 раз

18 ноября – Кабмин ликвидировал Госавтоинспекцию и Межрайонный регистрационно-экзаменационный отдел Госинспекции безопасности дорожного движения

29 ноября – начали работу патрульные полиции Ужгорода и Мукачево

6 декабря – начала работу патрульная полиция Николаева

19 декабря – начала работу патрульная полиция Луцка

21 декабря – открытие Госреестра движимого имущества. На веб-сайте МВД появилась возможность проверить транспортное средство с реквизитами его владельца

Как видно, за этот год в реформе МВД сделано очень много. Главными достижениями с уверенностью можно назвать принятие нового Закона «О Национальной полиции», запуск патрульной полиции в 8 городах Украины, улучшение материально-технического обеспечения сотрудников полиции, создание новых подразделений, открытие реестров и баз данных и мн. др. Но оценивать реформу в целом пока рано, ведь это долгий, а иногда и болезненный процесс преобразования, который только со временем покажет свои результаты.

Автор статьи: Вячеслав Хрипун, Яна Собко

Источник: «Судебно-юридическая газета»