Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.11.2018 року у справі №9901/888/18
Постанова ВП ВС від 30.05.2019 року у справі №9901/888/18

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/888/18

Провадження № 11-1417заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М.,Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П.,Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року (суддя Бившева Л. І.) у справі № 9901/888/18 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправною й нечинною ухвалита

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, ВРП, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність ВККС, ВРП щодо нерозгляду заяви позивача від 25 серпня 2016 року (вхідний № 8вк-7360/16 від 30 серпня 2016 року) протягом розумних строків;

- визнати протиправною та нечинною ухвалу ВРП від 26 вересня 2018 року № 10163/0/18-18.

На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що у період дії Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» він звернувся до ВККС із заявою від 25 серпня 2016 року (зареєстрована за вхідним № 8вк -7360 /16 від 30 серпня 2016 року), в якій просив установити суддів Печерського районного суду міста Києва, які допустили бездіяльність щодо нерозгляду заяви позивача про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, та притягнути цих суддів до дисциплінарної відповідальності. Проте ВККС відповідно до пункту 19 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) скерувала заяву (скаргу) позивача до ВРП лише 21 лютого 2018 року. ВРП в особі члена цього органу Волковицької Н. О . 26 вересня 2018 року постановила ухвалу № 10163/0/18-18 про залишення заяви (скарги) ОСОБА_1 без розгляду та її повернення, яку позивач отримав засобами поштового зв`язку 12 жовтня 2018 року.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 16 листопада 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись із цим судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції позбавив його гарантованого Конституцією України права на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод. На думку скаржника, суд першої інстанції безпідставно послався на постанову Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18 з погляду практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Скаржник також указав, що ухвала суду першої інстанції не містить мотивів відмови у відкритті провадження у справі щодо оскарження протиправної бездіяльності ВККС.

У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 грудня 2018 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1. та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін.

ВККС у відзиві на апеляційну скаргу проситьзалишити її без задоволення з тих підстав, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції ґрунтується на засадах верховенства права, є законною та обґрунтованою.

У відзиві на апеляційну скаргу ВРП заперечує проти вимог скаржника й зазначає, що підстав для оскарження ухвали члена Другої Дисциплінарної палати ВРП від 26 вересня 2018 року № 10163/0/18-18 у судах немає, оскільки адміністративним судом захищається лише фактично порушене право особи, яка перебуває у публічно-правових відносинах з відповідачем, що здійснює владні управлінські функції. У зв`язку з викладеним ВРП просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі й відзивах на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 .

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду керувався тим, що ухвала ВРП про залишення без розгляду дисциплінарної скарги на дії суддів і повернення її скаржнику не є рішенням, прийнятим за результатами дисциплінарного провадження; таке рішення не передбачає для позивача наслідків, не породжує і не припиняє його прав та обов`язків, а отже, не порушує його прав. Крім цього, суд першої інстанції зазначив, що протиправною бездіяльністю є зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, що на підставі закону чи іншого нормативно-правового акта належать до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. При цьому для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які обов`язкові до виконання дії фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду першої інстанції з таких міркувань.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП).

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП (пункт 2 частини першої); законності актів ВРП, ВККС, КДКП (пункт 3 частини першої).

Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) урегульовано порядок дисциплінарного провадження щодо судді, зокрема частиною першою статті 107 цього Закону визначено, що право на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою) має будь-яка особа. Громадяни здійснюють зазначене право особисто або через адвоката, юридичні особи - через адвоката, органи державної влади та органи місцевого самоврядування - через своїх керівників або представників.

Статтею 108 Закону № 1402-VIII передбачено, що дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати ВРП в порядку, визначеному Законом № 1798-VIII, з урахуванням вимог цього Закону.

Відповідно до частин першої та другої статті 42 Закону № 1798-VIII дисциплінарне провадження розпочинається за скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарна скарга), поданою відповідно до Закону № 1402-VIII, або за ініціативою Дисциплінарної палати чи ВККС у випадках, визначених законом.

Дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють дисциплінарні палати ВРП.

Частиною першою статті 43 Закону № 1798-VIII передбачено, що член Дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач): 1) вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону та наявність підстав для залишення без розгляду дисциплінарної скарги чи відмови у відкритті дисциплінарної справи; 2) за наявності підстав, визначених пунктами 1-5 частини першої статті 44 цього Закону, - повертає дисциплінарну скаргу скаржнику; 3) за наявності підстав, визначених пунктом 6 частини першої чи частиною другою статті 44 цього Закону, - передає скаргу на розгляд Дисциплінарної палати для ухвалення рішення щодо залишення без розгляду та повернення її скаржнику або відкриття дисциплінарної справи; 4) за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - збирає у разі необхідності інформацію, документи, інші матеріали для перевірки викладених у скарзі обставин та складає вмотивований висновок з пропозицією про відкриття чи відмову у відкритті дисциплінарної справи.

Відповідно до частини першої статті 44 Закону № 1798-VIII дисциплінарна скарга залишається без розгляду та повертається скаржнику, якщо:

1) дисциплінарна скарга подана з порушенням порядку, визначеного Законом № 1402-VIII, або не підписана чи не містить прізвища, імені, по батькові скаржника або судді, місця проживання (місця перебування, місцезнаходження) скаржника; 2) дисциплінарна скарга не містить відомостей про ознаки дисциплінарного проступку судді; 3) дисциплінарна скарга не містить посилання на фактичні дані (свідчення, докази) щодо дисциплінарного проступку судді; 4) дисциплінарна скарга містить виражені у непристойній формі висловлювання або висловлювання, що принижують честь і гідність будь-якої особи; 5) у дисциплінарній скарзі порушується питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді, звільненого з посади або повноваження якого припинені; 6) дисциплінарна скарга ґрунтується лише на доводах, що можуть бути перевірені виключно судом вищої інстанції в порядку, передбаченому процесуальним законом.

З матеріалів справи вбачається, що за результатами попередньої перевірки дисциплінарної скарги ОСОБА_1 . стосовно суддів Печерського районного суду міста Києва ухвалою члена Другої Дисциплінарної палати ВРП Волковицької Н. О. від 26 вересня 2018 року № 10163/0/18-18 цю скаргу залишено без розгляду та повернуто скаржнику, оскільки в ній не наведено прізвища, імені, по батькові судді, відомостей, які б вказували на вчинення суддею дисциплінарного проступку, а також немає посилань на фактичні дані (свідчення, докази) щодо дисциплінарного проступку. Резолютивна частина вказаної ухвали члена Другої Дисциплінарної палати ВРП містить роз`яснення про те, що ухвала не підлягає оскарженню.

На переконання ОСОБА_1 , ухвала члена Другої Дисциплінарної палати ВРП Волковицької Н. О. від 26 вересня 2018 року № 10163/0/18-18 про повернення його дисциплінарної скарги може бути оскаржена до суду на підставі статті 266 КАС України.

Проте згідно із частиною четвертою статті 44 Закону № 1798-VIII рішення про повернення дисциплінарної скарги оскарженню не підлягає.

При цьому Велика Палата Верховного Суду наголошує, що положення частини другої статті 44 Закону № 1798-VIIIє спеціальними відносно статей 22, 266 КАС України, а тому мають переважне значення порівняно з нормами цього Кодексу.

ОСОБА_1 реалізував своє право на захист шляхом звернення до ВРП, подавши скаргу на дії суддів Печерського районного суду міста Києва.

У цьому випадку ОСОБА_1 не є безпосереднім учасником правовідносин, які виникли у зв`язку з вирішенням питання про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Оцінювати дії суддів має право виключно ВРП, й рішення цього органу щодо притягнення чи відмови у притягненні судді до дисциплінарної відповідальності створюють юридичні наслідки для такого судді, але не для особи-скаржника. Тобто правом на оскарження рішень/дій ВРП, що здійснює дисциплінарне провадження, наділені лише суб`єкти цього провадження в порядку, передбаченому законом.

Таким чином, оскаржувана ухвала члена Другої Дисциплінарної палати ВРП Волковицької Н. О . не створює для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, незважаючи на те, що її прийнято за скаргою останнього.

З огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус ВРП у цих правовідносинах рішення її дисциплінарного органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника, а тому таке рішення Дисциплінарної палати ВРП не може бути самостійним предметом судового розгляду.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 9901/889/18 (провадження № 11-1406заі18), 04 квітня 2019 року у справі № 9901/25/19 (провадження № 11-63заі19) та 15 травня 2019 року у справі № 9901/949/18 (провадження № 11-1535заі18).

За таких обставин висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження у справі є правильним.

Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними наведені в апеляційній скарзі доводи позивача про те, що ухвала суду першої інстанції не містить мотивів відмови у відкритті провадження у справі щодо оскарження протиправної бездіяльності ВККС, оскільки оскарження бездіяльності ВККС та ВРП щодо нерозгляду заяви позивача від 25 серпня 2016 року (вхідний № 8вк-7360/16 від 30 серпня 2016 року) протягом розумних строків спрямоване на скасування оскаржуваної ухвали ВРП, постановленої за результатами попередньої перевірки дисциплінарної скарги ОСОБА_1

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Оскільки Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду постановив оскаржувану ухвалу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Ю. Л. Власов В. В. Пророк

М. І. Гриців Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. Г. Яновська

О. Р. Кібенко