П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2019 року

м. Київ

Справа № 803/413/18

Провадження № 11-1047апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 до Луцької міської ради Волинської області (далі - Міськрада) про визнання протиправним ти скасування рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 15 березня 2018 року (суддя Ковальчук В. Д.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року (судді Гінда О. М., Ніколін В. В., Рибачук А. І.),

УСТАНОВИЛА:

У березні 2018 року ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 як депутати Міськради звернулися до суду з позовом, у якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 1 березня 2018 року № 38/27 «Про надання Товариству з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Житловий квартал» на умовах оренди земельної ділянки для будівництва та обслуговування нежитлових приміщень на вул. Рівненській, 119» (далі - Рішення № 38/27).

Обґрунтовуючи позовні вимоги, посилалися на те, що оспорюване рішення прийнято Міськрадою з порушенням процедури прийняття таких рішень, зокрема, законів України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», від 13 січня 2011 року № 2939-VI«Про доступ до публічної інформації», а також і положення Регламенту Міськради. З метою захисту інтересів територіальної громади м. Луцька та своїх інтересів звернулися до суду.

Волинський окружний адміністративний суд ухвалою від 15 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року, відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справа підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов висновку про те, що цю справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки у спірних правовідносинах Міськрада - владних управлінських функцій не здійснювала і суб'єктом владних повноважень у цих відносинах не була, а є лише рівноправним учасником земельних відносин і власником землі.

У касаційній скарзі ОСОБА_3 посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права і просить скасувати вказані судові рішення, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції. Зокрема, на обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на те, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки у зазначених правовідносинах немає спору про право між сторонами, а дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних правовідносин діє як суб'єкт владних повноважень.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 серпня 2018 року відкрив касаційне провадження цій справі.

Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.

5 вересня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Як убачається з матеріалів справи, позовні вимоги обґрунтовані тим, що спір між сторонами виник внаслідок прийняття оскаржуваного Рішення №38/27, яким Міськрада надала ТОВ «Житловий квартал» на умовах оренди земельну ділянку для будівництва та обслуговування нежитлових приміщень на вул. Рівненській, 119 у м. Луцьку, строком на 10 років з дати укладення договору оренди землі, площею 1,9143 га.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС).

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).

З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Крім того, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень. Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб'єкта владних повноважень.

Рішення суб'єкта владних повноважень, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимога про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у відповідної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права, що виникло у певного суб'єкта в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

Зі змісту позовної заяви убачається, що депутати Міськради - ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 звернулися до суду з позовом про визнання протиправним та скасування Рішення № 38/27 на захист інтересів територіальної громади м. Луцька з метою усунення порушень Міськрадою законності при передачі в оренду ТОВ «Житловий квартал» земельної ділянки комунальної власності.

При цьому позивачі посилаються на відсутність у цій справі спору про право, однак з установлених судами обставин справи убачається, що Міськрада не здійснювала владних управлінських функцій і не виступала у цих відносинах як суб'єкт владних повноважень, а лише є рівноправним учасником земельних відносин і власником землі.

Окрім цього, слід звернути увагу на те, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України від 21 травня 1997 року № 280-97/ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до зазначених положень законів депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Отже, підсумовуючи вищенаведене, можна дійти висновку, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі.

Наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують цих висновків.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 349, 350, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргуОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 15 березня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя-доповідач О.Б. ПрокопенкоСудді: Н.О. АнтонюкЛ.М. Лобойко С.В. БакулінаН.П. Лященко В.В. Британчук Д.А. Гудима В.І. Данішевська О.С. Золотніков О.Р. КібенкоЛ.І. Рогач І.В. Саприкіна О.М. Ситнік В.Ю. Уркевич О.Г. Яновська В.С. Князєв