Історія справи

Ухвала ВП ВС від 09.09.2020 року у справі №9901/56/20
Ухвала КАС ВП від 03.03.2020 року у справі №9901/56/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 лютого 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/56/20

Провадження № 11-282заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор'євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О.

С., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині, яка стосується його,

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2020 року (судді Шишов О. О., Данилевич Н.

А., Смокович М. І., Шевцова Н. В., Яковенко М. М. ),

УСТАНОВИЛА:

У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції із позовом, у якому просив: визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 "Про скасування деяких указів Президента України" в частині, яка стосується ОСОБА_1.

На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що відповідно до положень частини 5 статті 25 Закону України від 7 червня 2018 року № 2449-VIII "Про дипломатичну службу" (далі - ~law34~) він міг бути позбавлений дипломатичного рангу лише за рішенням суду.

Щодо можливості присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла позивач послався на те, що він обіймав керівні посади в Парламентській асамблеї Організації з безпеки та співробітництва в Європі (далі - ПА ОБСЄ), що в силу положень ~law35~ надавало можливість присвоєння Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу в порядку, передбаченому ~law36~, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 серпня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без розгляду з підстав, визначених частинами 3 та 4 статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), мотивувавши своє рішення тим, що позивач подав позов із пропуском строку звернення до суду.

Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що позивачу було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла як Голові Постійної делегації Верховної Ради в ПА ОБСЄ та народному депутату України.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суд дійшов висновку, що народний депутат України є особливим суб'єктом публічної служби, який здійснює формування та забезпечення проведення державної політики у всіх сферах суспільного життя через, зокрема, право законодавчої ініціативи, контрольні функції відповідно до Конституції України, участь у роботі ПА ОБСЄ. Тому до спорів щодо проходження народним депутатом України публічної служби, що включає в себе також відносини щодо надання чи позбавлення дипломатичного рангу за певних умов, застосовуються положення частини 5 статті 122 КАС, якою встановлено місячний строк для звернення до суду з таким позовом.

Суд першої інстанції врахував, що ОСОБА_1 звернувся із цим позовом 27 лютого 2020 року, а оспорюваний Указ було офіційно оприлюднено шляхом опублікування в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник Президента України" 19 вересня 2019 року (2019 рік, № 20, стор. 41, стаття 831). Тобто позивачем пропущено місячний строк звернення до суду.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі представник позивача ОСОБА_1 - адвокат Дацьків А. І., посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції положень норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2020 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На обґрунтування скарги представник позивача ОСОБА_1 - адвокат Дацьків А. І. зазначив, що суд першої інстанції, неправильно застосувавши до спірних правовідносин норми пункту 17 частини 1 статті 4, пункту 2 частини 1 статті 19, частини 5 статті 122 КАС замість пункту 17 частини 1 статті 4, пункту 2 частини 1 статті 19, частини 5 статті 122 КАС , безпідставно повернув позовну заяву.

Так, на думку представника позивача, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку з приводу того, що оспорювання Указу Президента України, який стосується по суті скасування дипломатичного рангу, отриманого позивачем у винятковому випадку згідно із ~law37~, належить до спорів, пов'язаних із проходженням публічної служби у розумінні пункту 2 частини 1 статті 19 КАС.

Представник позивача вважає, що у цьому випадку діє загальний строк позовної давності тривалістю у 6 місяців відповідно до частини 2 статті 122 КАС, а спір стосується оскарження рішення органу державної влади, тобто загальна категорія спорів, визначених частини 2 статті 122 КАС, а саме: Указу Президента України про скасування іншого Указу Президента України про присвоєння дипломатичного рангу позивачеві з підстав відсутності на це повноважень, передбачених статтею 106 Конституції України. Унаслідок цього і позов подано не народним депутатом України (з відповідним спеціальним правовим статусом), а громадянином України.

Від представника Президента України надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, він просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.

Відповідач зауважує, що дипломатичний ранг, який був присвоєний ОСОБА_1, надає певні пільги, передбачені ~law38~. Водночас, крім прав та привілеїв, які надає дипломатичний ранг, позивач має нести й відповідні обов'язки та обмеження, одним з яких є спеціальний строк на оскарження рішення, яким такий ранг позбавляється.

На переконання відповідача, ОСОБА_1 подав позов із пропуском строку звернення до суду, жодних непереборних обставин та об'єктивних перешкод для подання позову в установлений строк не існувало.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 - народний депутат України VIII та IX скликань.

У 2016 році його обрано заступником Голови Комітету з економічних питань, науки, технологій та навколишнього середовища ПА ОБСЄ, тобто ОСОБА_1 увійшов до керівних органів Асамблеї, був одноголосно переобраний на цю посаду у 2017,2018 та 2019 роках.

Міністр закордонних справ України поданням від 26 квітня 2019 року № 201/11-910/5-1583 вніс Президенту України пропозицію про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема, ОСОБА_1 - Голові Постійної делегації Верховної Ради України у ПА ОБСЄ.

Указом Президента України Порошенка П. О. від 18 травня 2019 року № 275 відповідно до ~law39~ присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема, ОСОБА_1 - Голові Постійної делегації Верховної Ради України у ПА ОБСЄ.

Президент України Зеленський В. О. Указом від 11 вересня 2019 року № 680/2019 "Про скасування деяких указів Президента України" скасував як такий, що видано безпідставно, Указ Президента України від 18 травня 2019 року № 275 у частині, яка, зокрема, стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_1.

Не погодившись із Указом Президента України Зеленського В. О. від 11 вересня 2019 року № 680/2019 про скасування іншого Указу Президента України, яким позивачу було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

Тобто спірні правовідносини виникли через скасування Указу Президента України, яким позивачу було присвоєно дипломатичний ранг, а не через присвоєння такого рангу.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною 1 статті 5 КАС визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Частиною 1 статті 5 КАС , звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Пунктом 17 частини 1 статті 4 КАС встановлено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що спірні правовідносини пов'язані із проходження народним депутатом України публічної служби, що включає також відносини щодо надання чи позбавлення дипломатичного рангу за певних умов. Однак Велика Палата Верховного Суду не може погодитися із цими висновками з огляду на таке.

Сторонами не заперечується, що позивач є народним депутатом України VIII та IX скликань.

Статус, права та обов'язки (повноваження) народного депутата України встановлені Конституцією України, законами України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII "Про статус народного депутата України" (далі - ~law40~), від 17 листопада 2011 року № 4061-VI "Про вибори народних депутатів України", Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI.

Однак жоден із цих нормативно-правових актів не включає до процесу перебування на посаді народного депутата України етапу/процедури присвоєння дипломатичних рангів.

Присвоєння дипломатичного рангу народному депутату України, як і будь-якому іншому громадянину, регулюється виключно ~law41~.

Відповідно до ~law42~ дипломатичний службовець - громадянин України, який займає дипломатичну посаду в органі дипломатичної служби, одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням дипломатичних або консульських функцій, а також дотримується принципів дипломатичної служби.

Як слідує з матеріалів справи та не заперечується сторонами, позивач не є дипломатичним службовцем, а тому його позбавлення дипломатичного рангу не пов'язане із проходженням такої служби.

~law43~ установлює можливість присвоєння дипломатичних рангів дипломатичним службовцям (частина перша статті 25), а також громадянам України, які займають керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна (абзац перший частини шостої статі 22).

Згідно із абзацом другим ~law44~ за особами, яким присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, а також за їхніми дружинами (чоловіками) зберігається право на користування дипломатичним паспортом довічно.

Системний аналіз наведених нормативних приписів дозволяє зробити висновок, що дипломатичний ранг є привілеєм, який може надаватися як громадянам, що перебувають на дипломатичній службі, так і громадянам, що її не проходять, а також зберігається за особою незалежно від подальшого проходження чи звільнення з дипломатичної служби.

На момент прийняття оскаржуваного Указу ОСОБА_1 не був дипломатичним службовцем, дипломатичну службу не здійснював, а скасування дипломатичного рангу не було пов'язане з перебуванням на посаді народного депутата України. Тому порушення його прав, що, на думку скаржника, зумовлене прийняттям оскаржуваного Указу, не пов'язане із проходженням публічної служби.

Підстави скасування позивачеві дипломатичного рангу не є обставинами, що мають перевірятись судом на етапі з'ясування додержання строку звернення до судуу справі про оскарження указу про скасування указу про присвоєння позивачеві дипломатичного рангу. Відсутність таких підстав є доводами скаржника, якими він обґрунтовує свій позов, і мають стати предметом оцінки суду на стадії судового розгляду.

За обставин цієї справи та предмета судового оскарження Велика Палата Верховного Суду не може погодитися з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що проходження народним депутатом України публічної служби включає в себе відносини щодо надання чи позбавлення дипломатичного рангу за певних умов, а також із тим, що до таких спорів застосовуються положення частини 5 статті 122 КАС.

Більше того, навіть якби у цій справі була застосована частина 5 статті 122 КАС, яка не вказує, з якого моменту починається відлік місячного строку, припис цієї частини слід тлумачити в системному зв'язку з приписом абзацу першого частини другої зазначеної статті, згідно з яким шестимісячний строк, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Вочевидь порушення прав, свобод чи інтересів особи у випадку видання правозастосовного акта не може відбутися раніше набрання ним чинності, оскільки саме з набранням чинності цим актом пов'язується зміна певного правового становища особи, зокрема і позбавлення її дипломатичного рангу. Однак факт набрання чинності правозастосовним актом не дає підстав для однозначного висновку, що саме з цього моменту у всіх випадках особа дізнається або повинна дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів.

Верховенство права є однією із засад здійснення судочинства в Україні (стаття 8 Конституції України). Суд керується верховенством права (пункт 1 частини 3 статті 2, стаття 6 КАС).

Елементом верховенства права є принцип юридичної визначеності (доповідь Європейської комісії "За демократію через право" (Венеційська комісія) про верховенство права, схвалена на 86 пленарному засіданні (Венеція

25-26 березня 2011 року)). Цей принцип у широкому розумінні виявляє себе не тільки у площині нормативно-правового регулювання, але й на рівні правозастосування, де певним показником юридичної визначеності може слугувати стабільність і передбачуваність правозастосовної практики. Така передбачуваність досягається, зокрема, завдяки механізмам оприлюднення правозастосовних актів, доведення їхнього змісту до відома адресатів. Відповідні факти мають бути належно зафіксованими, а за наявності сумнівів щодо їхнього існування обов'язок доказування моменту оприлюднення чи доведення до відома адресата покладається на відповідний правозастосовний орган, якщо інше не передбачено законом.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов помилкового висновку про те, що до спорів щодо проходження народним депутатом України публічної служби, що включає в себе також відносини щодо надання чи позбавлення дипломатичного рангу за певних умов, застосовуються положення частини 5 статті 122 КАС, якою встановлено місячний строк для звернення до суду з таким позовом.

Із загальної теорії права відомо, що акт застосування правової норми (індивідуальний юридичний акт) - це спосіб зовнішнього прояву формально обов'язкового правила поведінки індивідуального характеру, яке підтверджує, встановлює, змінює або скасовує юридичні права й обов'язки персоніфікованих суб'єктів у конкретній життєвій ситуації.

За змістом пункту 19 частини 1 статті 4 КАС такі акти вміщують індивідуальні приписи, розраховані на врегулювання конкретного випадку (конкретного правовідношення), і є формально обов'язковими лише для тих суб'єктів, які в цьому або пов'язаному акті згадані, поіменовані як учасники відповідного правовідношення. Саме таким актом є Указ Президента України № 680/2019, на підставі абзацу другого пункту 1 якого були припинені ті права й обов'язки позивача, які випливали з наявності у нього дипломатичного рангу.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що акти органів влади, якими припиняється дія раніше виданих індивідуальних юридичних актів, що стали підставою для виникнення у приватних осіб певних прав, свобод або інтересів, виступають формами легалізації й офіційної легітимації перерозподілу суспільних благ, зокрема і тих благ нематеріального характеру, з якими може бути пов'язаний дипломатичний ранг, наданий громадянину відповідно до ~law45~.

Судовий захист приватної особи, якої стосується правозастосовний акт, засновується, зокрема, на презумпції правомірності відповідного акта (згідно з абзацом першим частини 2 статті 77 КАС ця презумпція зберігається до відкриття провадження в адміністративній справі, після чого починає діяти протилежне припущення) та презумпції добросовісності особи - адресата правозастосовного акта (згідно з нею така особа до певного часу не знає та не може знати про допущені при прийнятті (виданні, ухваленні) відповідного акта порушення її прав, свобод чи інтересів). Друга презумпція врівноважує дію першої, збалансовуючи відповідно публічні інтереси з інтересами приватної особи - адресата правозастосовного акта.

За змістом частини 1 статті 122 КАС адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого частини 1 статті 122 КАС або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина 2 статті 122 КАС).

Для захисту прав, свобод та інтересів особи частина 2 статті 122 КАС та іншими законами можуть установлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина третя цієї статті).

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина 5 статті 122 КАС).

Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

Суд першої інстанції врахував, що оскаржуваний Указ прийнято 11 вересня 2019 року та офіційно оприлюднено 19 вересня 2019 року, а позовну заяву подано до суду 27 лютого 2020 року. На підставі цього суд першої інстанції констатував пропуск місячного строку звернення до суду.

Жодна зі сторін спору не стверджує, що позивач був на дипломатичній службі як публічній в розумінні пункту 17 частини 1 статті 4 КАС. Не дають підстав стверджувати, що позивач вступав на дипломатичну службу та перебував на ній, і приписи ~law46~. Відповідно оскаржуваний позивачем Указ Президента України не стосується прийняття позивача на таку службу, її проходження та звільнення з неї. Аналогічно оскаржуваний Указ не стосується й виконання позивачем обов'язків члена парламенту України (тобто не пов'язаний із цим різновидом публічної служби у розумінні пункту 17 частини 1 статті 4 КАС), оскільки видання цього Указу не впливає та не може впливати на статус народного депутата України.

За змістом ~law47~ народний депутат України є виборною посадою, а тому позбавлення його дипломатичного рангу не обмежує його повноважень як члена парламенту України та не позбавляє його статусу народного депутата України, яким наділяє Український народ. Крім того, та обставина, що після втрати депутатського рангу позивач продовжує здійснювати депутатські повноваження, теж підтверджує, що спір, який виник після прийняття оскаржуваного Указу, не є таким, що виник з приводу набуття, проходження чи припинення повноважень народним депутатом України як публічним службовцем.

Велика Палата Верховного Суду не ставить під сумнів той факт, що свого часу членство позивача у ПА ОБСЄ вимагало наявності у нього статусу народного депутата України (правило 3 Правил процедури ПА ОБСЄ http://w1.c1.rada. gov. ua/pls/mpz/docs/697_OSCE_PA_Rules_of_procedure. htm). Проте позбавлення позивача дипломатичного рангу не вплинуло на обсяг та характер його обов'язків як народного депутата та Голові Постійної делегації Верховної Ради України у ПА ОБСЄ. Тому спір позивача з відповідачем, що виник після прийняття оскаржуваного Указу Президента України, не можна вважати таким, що пов'язаний із проходженням публічної служби.

З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що строк звернення з позовом до суду у справі позивача становить один, а не шість місяців.

Складовими принципу верховенства права є, зокрема, правова передбачуваність та правова визначеність, які необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005; речення друге абзацу першого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 31 березня 2015 року № 1-рп/2015 у справі за конституційним зверненням ОСОБА_3 щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 469 Митного кодексу України).

Велика Палата Верховного Суду зауважує, що скасування Указу Президента України про присвоєння ОСОБА_1 дипломатичного рангу не пов'язане з його депутатським статусом та з проходженням публічної служби, не зумовлювало у скаржника правової визначеності на застосування до нього скорочених строків звернення до суду. Тому застосування судом першої інстанції місячного строку звернення до суду у справі щодо оскарження Указу Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 суперечить засаді правової передбачуваності.

Отже, як слідує з матеріалів справи, в межах спірних правовідносин застосування скорочених строків звернення до суду є необґрунтованим, оскільки ані з правового статусу скаржника, ані зі змісту оспорюваного Указу не слідує, що такий спір пов'язаний із проходженням публічної служби.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що ОСОБА_1 подав цей позов із пропуском строку звернення до суду.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 320 КАС підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, допустив порушення норм права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2020 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до цього ж суду.

Керуючись статтями 266, 311, 315, 320, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2020 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до цього ж суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді:Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв В. В. Британчук Г. Р. Крет Ю. Л. ВласовЛ. М. Лобойко І. В. Григор'єва К. М. Пільков М. І. Гриців Л. І. Рогач Д. А. ГудимаО. М. Ситнік В. І. ДанішевськаВ. М. Сімоненко Ж. М. ЄленінаІ. В. Ткач О. С. ЗолотніковС. П. Штелик