ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2019 року

м. Київ

Справа № 912/2529/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Львова Б.Ю. (головуючий), Булгакової І.В. і Колос І.Б.,

за участю секретаря судового засідання Крапивної А.М.,

представників учасників справи:

позивачів: Східного офісу Державної аудиторської служби України (далі - Аудиторська служба) - не з`явився,

Знам`янської міської ради (далі - Рада) - не з`явився,

відповідачів: відділу освіти виконавчого комітету Знам`янської міської ради (далі - Відділ освіти) - не з`явився,

фізичної особи - підприємця Чабаненка Валерія Володимировича (далі - ФОП Чабаненко В.В. ) - Чабаненка В.В. , Усатенка В.Ю. ,

прокуратури - не з`явився,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області (далі - Прокурор)

на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 17.04.2019 [колегія суддів: Білецька Л.М. (головуючий), Парусніков Ю.Б., Коваль Л.А.]

зі справи № 912/2529/18

за позовом керівника Знам`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Аудиторської служби та Ради

до Відділу освіти і ФОП Чабаненка В.В.

про визнання недійсними результатів закупівлі, визнання договору недійсним.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Керівник Знам`янської місцевої прокуратури звернувся до господарського суду Кіровоградської області з позовом в інтересах держави в особі Аудиторської служби і Ради про:

визнання недійсними результатів публічної закупівлі, оформлених протоколом засідання тендерного комітету Відділу освіти від 10.08.2018 № 62 щодо визначення переможця державної закупівлі UA-2018-07-18-00123-а за ДК 021:2015:39160000-1 - шкільні меблі - ФОП Чабаненка В.В. , та прийняття рішення про намір укласти договір про закупівлю;

визнання недійсним договору купівлі-продажу від 21.08.2018 № 383, укладеного між Відділом освіти та ФОП Чабаненком В.В. , на загальну суму 484 770 грн. (далі - Договір).

1.2. Позовна заява мотивована тим, що при аналізі тендерної пропозиції учасника ФОП Чабаненка В.В. встановлено факти невідповідності пропозиції вимогам тендерної документації замовника та законодавству в сфері публічних закупівель. Крім того, укладення Договору відбулося за результатами застосування процедури відкритих торгів, що проведена з порушенням норм Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922), а тому Договір підлягає визнанню недійсним як такий, що укладений з порушенням норм матеріального права.

2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

2.1. Рішенням господарського суду Кіровоградської області від 12.12.2018 (суддя Кабакова В.Г.) позов задоволено повністю.

2.2. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 17.04.2019 рішення господарського суду Кіровоградської області від 12.12.2018 скасовано, а позовну заяву керівника Знам`янської місцевої прокуратури залишено без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що прокурор не обґрунтував наявності підстав для представництва ним інтересів держави в даній справі та не навів причин, які перешкоджали б захисту інтересів держави належним суб`єктом (уповноваженим державою на виконання відповідних функцій у спірних правовідносинах).

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

Прокурор, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права і неправильне застосування норм матеріального права, просить зазначену постанову Центрального апеляційного господарського суду від 17.04.2019 скасувати і залишити в силі рішення місцевого господарського суду зі справи.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

4.1. Суд апеляційної інстанції в постанові не зазначив підставу для залишення позову без розгляду, визначену приписами статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), що позбавляє Прокурора можливості спростувати в касаційній скарзі правильність застосування норми процесуального права.

4.2. Невжиття дій щодо включення до плану перевірок відповідного суб`єкта, а також відсутність ініціативи щодо проведення моніторингу закупівель Аудиторською службою свідчать про нездійснення захисту інтересів держави уповноваженим органом.

4.3. Апеляційний господарський суд не надав оцінки наявним у справі доказам і не перевірив наведені прокурором доводи в обґрунтування підстав для звернення з позовом у даній справі для захисту інтересів держави.

5. Доводи інших учасників справи

5.1. ФОП Чабаненко В.В. подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначив про безпідставність її доводів та просив постанову апеляційного господарського суду зі справи залишити без змін, а скаргу - без задоволення.

5.2. Відділ освіти у відзиві на касаційну скаргу спростовує її доводи і просить постанову апеляційного господарського суду зі справи залишити без змін, а скаргу - без задоволення.

5.3. Інші учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

6. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6.1. Відділ освіти 18.07.2018 на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель оприлюднив оголошення UА-2018-07-18-000123-а про проведення процедури закупівлі ДК 021:2015: 39160000-1 - шкільні меблі (390 комплектів), шляхом проведення закупівлі через систему електронних торгів.

За змістом оголошення очікувана вартість складала 485 286,00 грн. Тендерну документацію закупівлі оприлюднено в електронній системі закупівель 18.07.2018.

6.2. Відповідно до реєстру отриманих тендерних пропозицій до участі в процедурі закупівлі подано пропозиції від двох учасників: ФОП Чабаненка В.В. з остаточною пропозицією в сумі 484 770,00 грн. і фізичної особи - підприємця Пилип`юка Василя Богдановича з остаточною пропозицією в сумі 485 286,00 грн.

6.3. За результатами проведеного електронного аукціону найбільш економічно вигідною тендерною пропозицією визначено пропозицію ФОП Чабаненка В.В. - 484 770 грн.

6.4. Згідно з протоколом засідання тендерного комітету від 10.08.2018 від № 62 переможцем визначено ФОП Чабаненка В.В. , з яким укладено Договір.

6.5. У позовній заяві керівника Знам`янської місцевої прокуратури зазначено, що аналізом тендерної пропозиції учасника ФОП Чабаненка В.В. встановлено факти невідповідності пропозиції вимогам тендерної документації замовника та законодавству в сфері публічних закупівель. Тендерна пропозиція учасника ФОП Чабаненка В.В. відповідно до тендерної документації та пунктів 1, 4 частини першої статті 30 Закону № 922 підлягала відхиленню.

Порушення процедури державних закупівель, за висновком прокурора місцевої прокуратури, унеможливлює раціональне та ефективне використання державних коштів і здатне спричинити істотної шкоди державі, що не відповідатиме меті закону та принципам, за якими мають здійснюватися публічні закупівлі, закріпленим у статті 3 Закону № 922, у зв`язку з чим подано даний позов.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

7.1. Конституція України:

частина друга статті 19:

- органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

пункт 3 частини другої статті 129:

- основними засадами судочинства є змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості;

частина перша статті 1311:

- в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

7.2. Закон України «Про прокуратуру»:

частини третя і четверта статті 23:

- прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті …;

- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень …

7.3. Закон № 922:

частина третя статті 7:

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією, цим Законом та іншими законами України. Антимонопольний комітет України та Рахункова палата здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.

7.4. Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»:

частина перша статті 5:

- контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування;

пункт 10 частини першої статті 10:

- органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

7.5. ГПК України:

частини перша, друга і третя статті 4:

- право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом;

- юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням;

- до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб;

частини третя, четверта і п`ята статті 53:

- у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу;

- … у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача;

пункт 1 частини першої статті 226:

- суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності;

частина перша статті 278:

- судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку із залишенням позову без розгляду або закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 226 та 231 цього Кодексу;

пункт 1 частини першої статті 308:

- суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення;

частини перша і друга статті 309:

- суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права;

- не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Оцінка аргументів учасників справи і висновків місцевого та апеляційного господарських судів

8.1. Касаційний господарський суд виходить з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).

8.2. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у двох випадках:

якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

у разі відсутності такого органу.

8.2.1. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

8.2.2. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка, проте, є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

8.3. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

8.4. При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду зі справ № 924/1237/17, № 910/4345/18, № 925/226/18, № 910/2491/18.

8.5. Водночас Касаційний господарський суд наголошує на тому, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами третьою і четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

8.6. Апеляційний господарський суд, скасовуючи рішення зі справи та залишаючи позов прокурора без розгляду, виходив з того, що позов у цій справі керівником Знам`янської місцевої прокуратури подано в інтересах держави в особі Аудиторської служби та Ради і при зверненні з ним прокурор не обґрунтував підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі зазначених органів, як того вимагають наведені положення законодавства.

При цьому Аудиторська служба і Рада є самостійними юридичними особами з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів у спірних правовідносинах у судовому порядку.

8.7. Касаційний господарський суд зазначає, що саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

8.8. Суд апеляційної інстанції зазначив, що прокурором не надано та, відповідно, матеріали справи не містять доказів того, що Аудиторська служба і Рада не мають можливості самостійно захистити права в спірних правовідносинах, як і не доведено прокурором неналежності здійснення ними такого захисту.

8.9. Ураховуючи наведені положення законодавства та зважаючи на обставини, встановлені апеляційним господарським судом, висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду є обґрунтованим.

8.10. Викладений у касаційній скарзі довід Прокурора про те, що суд апеляційної інстанції в постанові не зазначив підставу для залишення позову без розгляду (з перелічених у статті 226 ГПК України), заслуговує на увагу, проте не впливає на правильність висновків апеляційного господарського суду в цій справі.

8.11. Водночас з огляду на приписи статті 300 ГПК України не можуть бути предметом розгляду та перевірки в Касаційному господарському суді викладені в касаційній скарзі доводи Прокурора, пов`язані зі встановленням обставин справи та оцінкою доказів.

9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин Суд вважає за необхідне касаційну скаргу Прокурора залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін як таку, що відповідає вимогам норм матеріального та процесуального права.

10. Судові витрати

Понесені Прокурором у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати покладаються на Прокурора, оскільки касаційна скарга залишається без задоволення.

Керуючись статтями 300, 308, 309, 315 ГПК України, Касаційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 17.04.2019 зі справи № 912/2529/18 залишити без змін, а касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя Б. Львов

Суддя І. Булгакова

Суддя І. Колос