ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2018 року

м. Київ

справа №461/2132/17

адміністративне провадження №К/9901/1160/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М.,

суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2017 (колегія суддів у складі Большакова О.О., Галушка І.В., Судова-Хомюк Н.М.) у справі №461/2132/17 за позовом ОСОБА_6, ОСОБА_7 до Львівської міської ради, за участю третьої особи на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання незаконною та скасування ухвали Львівської міської ради.

І. ПРОЦЕДУРА

1. ОСОБА_6 та ОСОБА_7 звернулися до суду з позовом, в якому просили визнати незаконною та скасувати ухвалу Львівської міської ради №1545 від 9 лютого 2017 року «Про надання гр. ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1» (далі - Рішення).

2. Позовну заяву обґрунтовували тим, що у вересні 2016 звертались до Львівської міської ради із заявами про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду площею 0,0026 га та 0,0075 га на АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 оскільки такі прилягають до належних їм на праві власності земельних ділянок і є вільними. Однак, міська рада заяви про надання дозволу не розглянула, чим проявила бездіяльність.

Водночас, 09.02.2017 Львівська міська рада прийняла ухвалу, якою надала дозвіл ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0208 га на АДРЕСА_1

Позивачі вважають рішення незаконним, оскільки міська рада прийняла його необ'єктивно, упереджено та порушила їх права та законні інтереси.

3. Постановою Галицького районного суду м. Львова від 04.07.2017 у задоволенні позову відмовлено.

4. Постановою від 30.11.2017 Львівський апеляційний адміністративний суд апеляційну скаргу ОСОБА_6, ОСОБА_7 задовольнив, а постанову Галицького районного суду міста Львова від 04.07.2017 скасував, прийняв нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_6, ОСОБА_7 задовольнив: визнав незаконною та скасував ухвалу Львівської міської ради №1545 від 09.02.2017 «Про надання гр. ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1».

5. Додатковою постановою від 14.12.2017 Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив питання про розподіл судових витрат.

6. 19.12.2017 ОСОБА_1 подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу. Просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2017 та залишити в силі постанову Галицького районного суду м. Львова від 04.07.2017.

7. Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2017 касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без руху.

8. Ухвалою від 23.01.2018 Верховний Суд відкрив касаційне провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. ОСОБА_6 є власником земельної ділянки площею 0,0600 га на АДРЕСА_2 у м. Львові, а ОСОБА_7 - земельної ділянки площею 0,0301 га по АДРЕСА_3 Також земельна ділянка площею 0,1 га на АДРЕСА_2 у м. Львові належить на праві власності ОСОБА_1 Отже, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_1 є сусідами та суміжними землекористувачами.

10. Крім того, у фактичному землекористуванні ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_1 перебуває земельна ділянка площею 0,0208 га, яка немає точної адреси та ідентифікується як така, що знаходиться між їхніми будинковолодіннями. За добросусідськими домовленостями між ними ОСОБА_6 користується площею 0,0026 га , ОСОБА_7 - 0,0075 га, та ОСОБА_1 - 0,0107 га.

11. Земельна ділянка площею 0,0208 га належить до земель комунальної власності (а.с. 21, т.1).

12. 02.09.2016 ОСОБА_6 та ОСОБА_7 звертались із заявами про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду площею 0,0026 га та 0,0075 га на АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3, для обслуговування житлових будинків (а.с. 18, т.1).

13. 14.09.2016 ОСОБА_6 та ОСОБА_7 звертались до голови постійної комісії з питань землекористування, голови постійної комісії архітектури, містобудування та охорони історичного середовища Львівської міської ради із заявою про те, що земельна ділянка, на яку ОСОБА_1 надається дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, не є приналежною до її будинковолодіння (а.с. 19, т.1).

14. Адміністративна комісія при Сихівській районній адміністрації Львівської міської ради встановила, що на земельній ділянці, що перебуває в комунальній власності, ОСОБА_7 та ОСОБА_6 самовільно залито фундамент, відповідно - 23,3 кв.м. від будинку АДРЕСА_3 та 8,40 кв.м. від АДРЕСА_2. Постановами від 29.09.2016 № 220 та № 219 на ОСОБА_7 та ОСОБА_6 накладено адміністративне стягнення у виді штрафу (а.с. 129, 130, т.1).

15. 09.11.2017 ОСОБА_6 та ОСОБА_7 повторно подали Львівській міській раді звернення з проханням повторно винести на розгляд сесії ради питання про надання дозволу щодо виготовлення проекту землеустрою (а.с. 24, т.2).

16. Листом від 16.11.2017 № 4-2403-2723 (а.с. 29, т.2) Львівська міська рада повідомила ОСОБА_6 та ОСОБА_7 про те, що земельні ділянки площею 0,0075 га та 0,0026 га щодо яких вони звернулися за дозволом на розробку проекту землеустрою, входять в межі земельної ділянки на яку вже надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою ОСОБА_1 (а.с. 29, т.2).

17. Листом від 15.02.2017 № 2403-873 Львівська міська рада повідомила ОСОБА_7 про те, що проект ухвали про надання ОСОБА_7 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_4 розглядався на пленарному засіданні сесії ради, що відбулось 09.02.2017, проте не набрав необхідної кількості голосів депутатського корпусу на підтримку.

18. В свою чергу, раніше, - 08.04.2014 ОСОБА_1 зверталась із відповідною заявою до Львівської міської ради про виділення їй земельної ділянки.

19. Листом від 07.11.2014 № 4-2403-212195 (а.с. 75, т.1), 27.09.2016 № 4-2403-1788 (а.с. 71, т. 1), Управління природніх ресурсів та регулювання земельних відносин скерувало голові постійної комісії з питань землекористування, голові постійної комісії архітектури, містобудування та охорони історичного середовища Львівської міської ради на розгляд і погодження для подальшого подання на пленарне засідання міської ради звернення ОСОБА_1 від 08.04.2014, проект ухвали «Про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0208 га на АДРЕСА_1.

20. Листом від 14.08.2015 № 2403 (а.с. 76, т.1) Львівська міська рада повідомила ОСОБА_1, що відповідний проект ухвали про надання їй дозволу на відведення земельної ділянки розглядався на пленарному засіданні ради, проте не набрав необхідної кількості голосів.

21. 09.02.2017 на засіданні 6-ї сесії 7 скликання Львівської міської ради прийнято ухвалу №1545, пунктом 1 якої громадянці ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0208 га на АДРЕСА_1 в оренду терміном на 10 років для обслуговування житлового будинку.

22. Згідно з витягом про поіменне голосування засідання Львівської міської ради від 09.02.2017 за надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою голосувало: для ОСОБА_7- «за» - 13, «проти» - 0, «утрималось» - 7, «не голосувало» - 30. (а.с.231, т.1); для ОСОБА_6 - «за» - 12, «проти» - 0, «утрималось» - 7, «не голосувало» - 31. (а.с.233, т.1).

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що ухвалу № 1545 від 09.02.2017 року «Про надання дозволу гр. ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1» прийнято відповідно до Регламенту Львівської міської ради. Ця ухвала не порушує прав та інтересів позивачів, оскільки права власності та користування земельною ділянкою, у встановленому законом порядку ОСОБА_6, ОСОБА_7 не набували.

24. Оскаржувана ухвала не може порушувати права позивачів, оскільки це рішення міської ради стосується лише надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Лише після розгляду погодженого в установленому порядку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки міська рада буде вирішувати питання щодо передачі даної земельної ділянки в оренду ОСОБА_1

25. Також суд першої інстанції відзначив, що твердження позивача про неналежний розгляд їх звернення позивачів Львівською міською радою не є предметом цього позову; констатував відповідність оскаржуваного рішення відповідача принципам, наведеним у ст.2, 6 КАС України.

26. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, в основу мотивів про задоволення позову поклав те, що при прийнятті оскаржуваного рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_8 міська рада не врахувала, що спірною земельною ділянкою користувалися й інші особи, які також подали заяви про надання їм дозволів на виготовлення проектної документації на відведення земельних ділянок, що входять до спірної земельної ділянки.

27. Жодної мотивації про причини надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо всієї земельної ділянки саме ОСОБА_1 та ігнорування при цьому інтересів інших претендентів, які також є членами територіальної громади, в рішенні органу місцевого самоврядування не наведено.

28. Суд дійшов висновку, що надання відповідного дозволу ОСОБА_1, за умови, що позивачі також звертались з проханням надати їм дозвіл на спірну земельну ділянку, є порушенням прав та охоронюваних законом інтересів позивачів. Як на норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції покликався на статті 12, 116, 123 та 124 Земельного кодексу України.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

29. Третя особа на стороні відповідача без самостійних вимог ОСОБА_1 у касаційній скарзі наводить наступні доводи:

а) предметом позову є виключно рішення суб'єкта владних повноважень (міської ради), яким їй надано дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1. Жодних доказів, які б підтверджували незаконність оскаржуваного рішення, позивачами не наведено.

Щодо розгляду клопотань позивачів про надання їм дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з боку відповідача, вважає, має місце бездіяльність. Однак, бездіяльність відповідача не була предметом даного спору, а ОСОБА_1, як особа, що набула право на виготовлення проекту землеустрою, та оскаржувана ухвала міської ради не мають жодного відношення до дій чи бездіяльності відповідача з приводу розгляду їхнього звернення;

б) суд апеляційної інстанції не взяв до уваги те, що позивачі фактично оскаржують дозвіл, який є актом індивідуальної дії, що породжує права та обов'язки тільки для тих осіб, яких він стосується. Оскаржувана ухвала передбачає лише надання ОСОБА_1 права на розроблення проекту землеустрою та створює тільки для неї обов'язки, пов'язані з його виготовленням та не означає надання цієї земельної ділянки у власність чи користування. Тому права позивачів не порушуються. Отже, лише за результатами розгляду проекту землеустрою міська рада буде вирішувати питання про передачу земельної ділянки;

в) скасовуючи рішення про надання громадянам дозволу на виготовлення проекту землеустрою, суд втрутився у повноваження суб'єкта владних повноважень, якому надано виключне право на прийняття рішення щодо розпорядження земельними ділянками. На думку ОСОБА_1, суд фактично вказав, яке рішення треба прийняти. Суд апеляційної інстанції діяв всупереч усталеній судовій практиці з цього питання.

30. 12.02.2018 до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивачі просять залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції від 30.11.2017 без змін.

31. Доводи касаційної скарги позивачі заперечують з таких підстав:

а) прийняття оскаржуваної ухвали відбулось з порушенням п. 1 ст. 56 Регламенту Львівської міської ради в частині неврахування альтернативних пропозицій з даного питання, порушенням принципу рівності всіх учасників, зацікавлених в отриманні спірної земельної ділянки. Тому суд апеляційної інстанції правильно вирішив спір, задовольнивши позов;

б) документи, які ОСОБА_1 надавала для розгляду питання про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою датовані 2013-2014 роками, а сама ухвала винесена лише в 2017 році, за цей час ситуація навколо спірної земельної ділянки змінилась;

в) доводи скаржника про те, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії є безпідставними, оскільки не лише ОСОБА_1 має правовий інтерес щодо отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо спірної земельної ділянки;

г) безпідставними є твердження скаржника про те, що Львівський апеляційний адміністративний суд, який скасував ухвалу Львівської міської ради від 09.02.2017, тим самим перейняв на себе повноваження міської ради, оскільки скасування цієї ухвали не є підставою для отримання в користування земельної ділянки

32. Позивачі звертають увагу, що Львівська міська рада касаційну скаргу не подала, що є доказом її згоди з законністю постанови суду апеляційної інстанції від 30.11.2017.

33. 26.02.2018 до Суду від позивачів надійшли доповнення до відзиву на касаційну скаргу. Зокрема, надали Суду копію ухвал Львівської міської ради від 25 січня 2018 року № 3006 «Про надання гр. ОСОБА_6 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на вул. О.Козловського, 15-а» та № 3005 «Про надання гр. ОСОБА_7 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_4».

34. У додаткових поясненнях на відзив позивачів на касаційну скаргу, що надійшли до суду 21.02.2018, ОСОБА_1 зазначає, що єдиною підставою за якої суд скасував судове рішення суду першої інстанції є лише відмова міської ради у наданні позивачам дозволу на виготовлення проекту землеустрою. Покликання на порушення ст. 56 Регламенту Львівської міської ради є безпідставними., оскільки три проекти ухвал поставлені на голосування і депутати відповідно проголосували.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

35. Оцінюючи доводи і заперечення сторін у межах касаційного провадження, Суд вважає, що підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.

36. Відповідно до ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

37. Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

38. З цих конституційних положень випливає, що усі державні органи, органи місцевого самоврядування повинні забезпечувати рівне ставлення до громадян.

39. Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_8 міська рада не врахувала, що спірною земельною ділянкою користувалися й інші особи, які також подали заяви про надання їм дозволів на виготовлення проектної документації на відведення земельних ділянок, що входять до спірної земельної ділянки.

40. Відхиляючи доводи касаційної скарги, наведені у п. 29-б), Суд звертає увагу, що дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність чи користування. Однак надання дозволу дає особі правомірні, небезпідставні сподівання та очікування, що після розробки проекту землеустрою земельну ділянку їй може бути надано, якщо для цього не буде законних перешкод.

41. Проте інші особи теж можуть мати законний інтерес щодо цієї земельної ділянки.

42. Конституційний Суд України у Рішенні від 01.12.2004 N 18-рп/2004 розтлумачив поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

43. Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

44. Використаний у ч. 1 ст. 2 КАС України термін «інтерес» відповідає терміну «охоронюваний законом інтерес», яке було розтлумачено Конституційним Судом України у вище наведеному рішенні. Отже, прагнення до користування конкретним матеріальним благом - земельною ділянкою, може бути змістом охоронюваного законом інтересу.

45. Одночасно з виникненням правомірних сподівань та очікувань у особи, якій надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, в інших осіб, які мають законний інтерес щодо користування цією земельною ділянкою, виникає право на захист цього інтересу.

46. Законний інтерес, якщо його порушує суб'єкт владних повноважень, може бути предметом судового захисту в порядку адміністративного судочинства. Під час розгляду справи суд з'ясовує, які саме фактичні обставини зумовлюють існування інтересу, відносини, що існують з приводу об'єкту інтересу, а також інші індивідуальні особливості, що відображають законність інтересу та необхідність судового захисту прагнень позивача.

47. Застосовуючи такий підхід до справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що ОСОБА_1, ОСОБА_6 та ОСОБА_7 є сусідами, суміжними землекористувачами і тривалий час фактично володіли та користувалися спірною земельною ділянкою спільно та відкрито. Усі вони подали заяви про надання їм дозволів на виготовлення проектної документації на відведення земельних ділянок, що входять у межі спірної земельної ділянки. Проте, дозвіл на розробку проекту її відведення надано лише ОСОБА_1 При цьому законні інтереси ОСОБА_6 та ОСОБА_7 відповідачем враховані не були.

48. Суд вважає, що встановлені судами першої та апеляційної інстанцій фактичні взаємовідносини ОСОБА_1, ОСОБА_6 та ОСОБА_7 свідчать про наявність у кожного з них законного інтересу використовувати земельну ділянку відповідно до добросусідських домовленостей, що дотримувалися протягом тривалого часу.

Відтак, орган місцевого самоврядування, реалізуючи принципи «належного урядування» повинен був враховувати законні інтереси усіх осіб, про яких йому було відомо на час прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1

49. Дійшовши висновку про протиправність Рішення, апеляційний суд не втрутився у повноваження міської ради, як це стверджує третя особа у касаційній скарзі (п. 29-в)), а захистив законний інтерес позивачів.

50. Позивачі, яким у наданні дозволу було відмовлено, мали право оскаржувати такі дії та рішення міської ради в судовому порядку. Однак це не виключає і можливості оскарження рішень, ухвалених щодо інших осіб, якщо такі рішення, на їх думку, порушують їх права та законні інтереси. Тому доводи, зазначені у п. 29-а) Суд відхиляє.

51. Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі, якими доводи скаржника відхилено.

52. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2017 у справі №461/2132/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає

Суддя-доповідач В. М. Кравчук

Суддя Т. О. Анцупова

Суддя О. П. Стародуб