ПОСТАНОВА

Іменем України

23 грудня 2019 року

Київ

справа №127/24194/17

адміністративне провадження №К/9901/50366/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Желєзного І. В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради та виконавчого комітету Вінницької міської ради про визнання протиправними, скасування наказу та рішення, за касаційною скаргою виконавчого комітету Вінницької міської ради на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сушка О. О., Залімський І. Г., Смілянець Е. С., від 18 квітня 2018 року,

УСТАНОВИЛ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради, виконавчого комітету Вінницької міської ради про визнання протиправними та скасування рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради № 2238 від 5 жовтня 2017 року "Про скасування будівельного паспорту № 174 від 20 червня 2017 року" та наказу Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради № 382 від 10 вересня 2017 року "Про скасування права на початок будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Вінницького міського суду Вінницької області від 16 лютого 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що видача будівельного паспорту на об'єкти самочинного будівництва не передбачена, а також з посиланням на приписи статті 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", вказував, що виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів, а також їх посадових осіб.

3. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради (вул. Соборна, 59, м. Вінниця, ідентифікаційний код юридичної особи 03084813) № 2238 від 5 жовтня 2017 року "Про скасування будівельного паспорту № 174 від 20 червня 2017 року".

Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради (вул. Театральна, 29, м. Вінниця) № 382 від 10 вересня 2017 року "Про скасування права на початок будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення".

Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачу уповноваженим органом - Департаментом архітектури та містобудування Вінницької міської ради був виданий будівельний паспорт, на підставі якого Департаментом архітектурно-будівельного контролю цієї ж міської ради зареєстроване повідомлення про початок будівельних робіт. Проте, виконавчий комітет Вінницької міської ради, не маючи повноважень здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, а також не звернувши уваги на зміст будівельного паспорта як документу, протиправно скасував його своїм рішенням, що стало підставою для видачі наказу департаментом архітектурно-будівельного контролю цієї ж міської ради про скасування права на початок будівельних робіт.

Суд зазначив, що за таких обставин, оскаржувані рішення відповідачів підлягають скасуванню через прийняття їх не уповноваженим органом з порушенням законодавства про регулювання містобудівної діяльності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування ним норм матеріального права та порушення норм процесуального права, виконавчий комітет Вінницької міської ради звернувся із касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року та залишити в силі рішення Вінницького міського суду Вінницької області від 16 лютого 2018 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є власником земельних ділянок площею 0,0076 га та 0,0617 га, а також житлового будинку з прибудовою, господарськими будівлями та спорудами під номером 2, розташованого у АДРЕСА_1.

6.2 листопада 2016 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил за адресою позивача.

7. Відповідно до акту перевірки № 1440-ПП встановлено, що позивач здійснює будівельні роботи з реконструкції житлового будинку з прибудовою без зареєстрованого повідомлення про початок виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги пункту 1 частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". На момент перевірки збудовано стіни та накрито прибудову.

8. За результатами перевірки складено припис № 372 від 2 листопада 2016 року з вимогою негайно зупинити будівельні роботи та припис № 371 від 2 листопада 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким заявлено вимогу приведення об'єкта до вимог чинного законодавства до 6 лютого 2017 року, у разі неможливості привести об'єкт до вимог чинного законодавства привести об'єкт до первинного стану. Крім того, зобов'язано про виконання припису повідомити Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області до 6 лютого 2017 року.

9. З пояснень позивача встановлено, що зазначене повідомлення на адресу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області в зазначені терміни подано не було.

10.14 червня 2017 року позивачем була подана заява на ім'я директора Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради з проханням видати будівельний паспорт забудови земельної ділянки, що розташована за адресою АДРЕСА_1 на реконструкцію існуючого житлового будинку з прибудовою.

За результатами розгляду зазначеної заяви позивачу було видано будівельний паспорт на дану реконструкцію індивідуального житлового будинку садибного типу з прибудовою від 20 червня 2017 року реєстраційний № 174.

11. Позивачем на підставі будівельного паспорта до Департаменту архітектурно-будівельного контролю було подано повідомлення про початок будівельних робіт, яке зареєстроване 3 липня 2017 року за номером ВН
061171840462.

12. Рішенням виконавчого комітету Вінницької міської ради № 2238 від 5 жовтня 2017 року скасовано будівельний паспорт забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1, виданого Департаментом архітектури та містобудування міської ради 20 червня 2017 року № 174, у зв'язку із невідповідністю вимогам законодавства будівельного паспорту від 20 червня 2017 року № 174 на об'єкт самочинного будівництва по

АДРЕСА_3.9 жовтня 2017 року Департамент архітектурно-будівельного контролю видав наказ № 382, яким скасував право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, зареєстрованого 3 липня 2017 року ВН 061171840462, замовник ОСОБА_1.

14. До матеріалів справи долучено технічний паспорт на садибний (індивідуальний) житловий будинок АДРЕСА_1 від 12 червня 2017 року розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю "ПРИВАТ-БТІ" (а. с. 13-15), в якому відсутня наявність самочинних об'єктів за адресою АДРЕСА_1

15. Судом першої інстанції було витребувано інвентарну справу розроблену КП "Вінницьке міське бюро технічної інвентаризації". В інвентарній справі наявний останній технічний паспорт на садибний (індивідуальний) житловий будинок АДРЕСА_1 від 27 грудня 2016 року, в зазначеному технічному паспорті відображена самочинно збудована прибудова за літ. "а1".

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

16. Касаційна скарга обґрунтована тим, що статтею 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачено, що процедура видачі будівельного паспорта відповідними виконавчими органами місцевого самоврядування є їх делегованим повноваженням. А згідно статтею 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Виконавчий комітет Вінницької міської ради також зазначив, що позивачем повідомлення про виконання припису на адресу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області в зазначені в ньому терміни та на час видачі будівельного паспорту подано не було.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Повноваження виконавчого комітету Вінницької міської ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

18. Відповідно до абзацу 5 частини 1 статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" до уповноважених органів містобудування та архітектури належать виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

19. Частиною 1 статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини 1 статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Статтею 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

20. Відповідно до пунктів 1.2,1.4 Положення про Департамент архітектури та містобудування Вінницької міської ради, Департамент є спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури Вінницької міської ради. Департамент утворюється Вінницькою міською радою, підзвітний і підконтрольний міській раді, підпорядкований її виконавчому комітету, міському голові.

21. Стосовно висновку суду апеляційної інстанції, що виконавчий комітет Вінницької міської ради не має повноважень щодо скасування будівельного паспорту, то колегія суддів вважає помилковим з огляду на наступне.

22. Статтею 6 Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено що серед інших органів, управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється органами місцевого самоврядування.

Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування проектної документації (стаття 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").

Згідно з положеннями статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міська рада є колегіальним органом, проводить роботу сесійно, рішення ради приймається на її пленарному засіданні. Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Відповідно до частини 2 статті 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчий комітет міської ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також посадових осіб.

23. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що виконавчий комітет міської ради уповноважений скасовувати акти підпорядкованих їм органів, у тому числі з питань містобудівної діяльності, якщо такі прийнятті з порушенням законодавства.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13 вересня 2019 року № 344/4760/15-а.

24. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

25. Стаття 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначає, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

26. На виконання Стаття 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України № 103 від 5 липня 2011 року було затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).

Відповідно до пункту 2.1 цього Порядку видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на видачу будівельного паспорта зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію; ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об'єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об'єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо); проект будівництва (за наявності); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

У разі зміни намірів забудови земельної ділянки (розміщення нових або реконструкція існуючих об'єктів), реалізація яких не перевищує граничнодопустимих параметрів, до будівельного паспорта можуть вноситись зміни.

Внесення змін до будівельного паспорта здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку та на умовах, визначених для його отримання, протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на внесення змін до будівельного паспорта за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; примірник будівельного паспорта замовника; ескізні наміри змін (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади та плани поверхів нових об'єктів із зазначенням габаритних розмірів тощо); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

Згідно із пунктом 2.9 Порядку № 103 до складу будівельного паспорта входять пакет документів, наданий замовником відповідно до пунктів 2.1,2.2 цього розділу; схема забудови земельної ділянки, наведена у додатку 3 до цього Порядку; пам'ятка замовнику індивідуального будівництва.

Будівельний паспорт підписується керівником відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури (пункт 2.12 Порядку № 103).

27. Таким чином, будівельний паспорт є документом, який містить дані містобудівних та архітектурних вимог індивідуального будівництва, на підставі якого у визначених законодавством випадках здійснюється будівництво. Разом з цим, будівельний паспорт не надає замовнику право на виконання підготовчих робіт та будівельних робіт, оскільки право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт набувається на підставі поданого до уповноваженого органу повідомлення.

Як вбачається з наведених вище положень видача будівельного паспорту на об'єкти самочинного будівництва не передбачена.

28. Судом першої інстанції встановлено, що будівельний паспорт був виданий уповноваженим органом на самочинно зведену прибудову, що підтверджується інформацією з інвентарної справи, розробленої КП "Вінницьке міське бюро технічної інвентаризації", згідно якої в останньому технічному паспорті на садибний (індивідуальний) житловий будинок вул. Матроса Кішки, 2 від 27 грудня 2016 року, відображена самочинно збудована прибудова за літ. "а1".

28. Верховний Суд погоджується із судом першої інстанції щодо критичного оцінювання доказу, а саме - технічного паспорту на садибний (індивідуальний) житловий будинок вул. М. Кішки, 2 від 12 червня 2017 року, розроблений ТОВ "ПРИВАТ-БТІ", з огляду на наступне

30. Відповідно до розділу 11 Наказу Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 24 травня 2001 року № 127 "Про затвердження інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна" передбачено, що у разі виявлення змін щодо складу, технічного стану, власників будинків тощо, суб'єкти господарювання вносять до інвентаризаційних документів відповідні виправлення та доповнення. При наявності змін технічний паспорт замінюється на новий з позначкою про це в старому технічному паспорті, який залишається у замовника. Матеріал має бути сконцентрований в одній інвентаризаційній справі (паралельні справи не заводяться).

Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що інвентаризаційна справа, яка була заведена ТОВ "ПРИВАТ-БТІ", не може братися до уваги як належний доказ.

Інші докази позивачем щодо демонтажу самочинно збудованої прибудови за літ. "а1" суду надані не були, а показання свідків не є основним засобом доказування.

31. Верховний Суд приймає до уваги аргументи викладені в касаційній скарзі, а саме те, що позивачем в порушення вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не було подано до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області інформації щодо виконання вимог припису, а також і те, що частиною 1 статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачено, що процедура видачі будівельного паспорта відповідного виконавчими органами місцевого самоврядування є їх делегованими повноваженнями. Також є вірним посилання скаржника на те, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки надається замовнику виключно на будівництво запланованого об'єкта, а не збудованого.

32. На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради № 2238 від 5 жовтня 2017 року прийняте у межах повноважень, визначених Законом, є правомірним, оскільки скасований цим рішенням будівельний паспорт № 174 від 20 червня 2017 року було видано з порушенням встановленого законодавством порядку.

Крім того слід зазначити, що суд апеляційної інстанції задовльняючи позов помилково дійшов висновку, що виконавчий комітет Вінницької міської ради не може скасовувати рішення прийняті Департаментом архітектури та містобудування Вінницької міської ради, оскільки таке право передбачене в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні".

33. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

34. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

35. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. ) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

36. З огляду на вказане, Верховний Суд констатує, що судове рішення суду першої інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, суд першої інстанції під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

37. Згідно зі статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

38. Зважаючи на те, що судом першої інстанції ухвалене законне та обґрунтоване рішення, яке помилково скасоване судом апеляційної інстанції, Верховний Суд вважає за доцільне скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Вінницької міської ради задовольнити.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року скасувати, а рішення Вінницького міського суду Вінницької області від 16 лютого 2018 року залишити в силі.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Судді: Я. О. Берназюк

І. В Желєзний