Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 березня 2020 року

Київ

справа № 640/463/19

адміністративне провадження № К/9901/19981/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції

касаційну скаргу Кабінету Міністрів України

на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 лютого 2019 року (головуючий суддя - Каракашьян С. К. ),

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року (головуючий суддя - Коротких А.Ю., судді: Літвіна Н.М., Сорочко Є.О.)

у адміністративній справі № 640/463/19

за позовом ОСОБА_1 до виконуючого обов`язки Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Кабінет Міністрів України, про встановлення відсутності компетенції (повноважень),-

УСТАНОВИВ:

Суть справи

1. 09 січня 2019 року до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до виконуючого обов`язки Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії (далі - відповідач, У.Супрун), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Кабінет Міністрів України (далі також - третя особа), в якому позивач просив суд встановити відсутність у У.Супрун компетенції (повноважень), передбаченої, зокрема, але не виключно, положеннями статті 44 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пункту 10 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267.

2. Ухвалою суду від 14 січня 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі.

3. 01 лютого 2019 року позивачем подано до суду заяву про забезпечення адміністративного позову шляхом встановлення заборони У.Супрун вчиняти будь-які дії, спрямовані на реалізацію компетенції (повноважень), передбаченої, зокрема, але не виключно, положеннями статті 44 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пункту 10 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267, статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» а також іншими чинними нормативно-правовими актами України

4. В обґрунтування заяви про забезпечення позову, заявник посилався на очевидну протиправність дій У . Супрун на посаді виконуючого обов`язки Міністра охорони здоров`я України, оскільки її призначення на вказану посаду у встановленому порядку компетентним органом здійснено не було. Також позивач зазначав, що будь-які рішення та дії відповідача, вчинені як міністром, за таких обставин, є протиправними, оскільки вчинені особою, яка не була у встановленому порядку призначена, прийняла присягу та отримала допуск до державної таємниці.

5. Позивач стверджував про порушення його прав на реалізацію компетенції народного депутата України щодо призначення відповідача та права на охорону здоров`я як громадянина.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанції.

6. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 лютого 2019 року, залишеної без змін ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, заяву ОСОБА_1 задоволено частково, вжито заходи забезпечення позову у справі № 640/463/19 та заборонено першому заступнику Міністра охорони здоров`я України У.Супрун вчиняти будь-які дії, спрямовані на реалізацію повноважень Міністра охорони здоров`я України, передбачених, зокрема, але не виключно, положеннями статті 44 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та пункту 10 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267, статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», а також іншими чинними нормативно-правовими актами України, якими вона не була наділена в порядку, передбаченому підпунктом 14 пункту 10 про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267 та пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок виконання обов`язків міністра у разі його тимчасової відсутності» від 17 липня 2003 року № 1096; в іншій частині заяви відмовлено.

7. Задовольняючи заяву про забезпечення позову суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції виходили із наявності ознак очевидної протиправності дій У.Супрун при виконанні обов`язків Міністра охорони здоров`я України, які їй не були надані в порядку, передбаченому підпункту 14 пункту 10 Положення та пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок виконання обов`язків міністра у разі його тимчасової відсутності» від 17 липня 2003 року № 1096, які прямо впливають на законний інтерес позивача у сфері забезпечення його охорони здоров`я.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

8. 15 липня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, в якій скаржник просив скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову, а в частині вимог, в задоволенні яких було відмовлено, залишити без змін.

9. У касаційній скарзі скаржник зазначав, що вживаючи заходи забезпечення позову судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для скасування судових рішень частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині.

10. Скаржник вказував, що посада Міністра охорони здоров`я України є політичною посадою, регулювання призначення якої здійснюється окремо від інших посад, тимчасовість призначення особи на посаду не свідчить про обов`язкове обмеження строку покладення виконання обов`язків міністра на першого заступника міністра в умовах, коли посада міністра є вакантною. Зазначав, що в даному випадку законодавцем свідомо не обмежено такий строк з огляду на специфіку політичних посад та основоположного принципу безперервності, який закріплено Законом України «Про центральні органи виконавчої влади». За наведених обставин скаржник вважає, що застосування аналогії закону в тому числі і як підставу для застосування заходів забезпечення позову є передчасним, у зв`язку з чим судами попередніх інстанцій було порушено норми частини шостої статті 7 КАС України.

11. Скаржник наголошував, що У.Супрун виконувала обов`язки Міністра охорони здоров`я відповідно на підставі розпоряджень Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 511-р та від 27.07.2016 № 550-р, які ніким не оскаржені в судовому порядку на предмет їх законності та дотримання процедури прийняття. Наявність ознак протиправності може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності. Допустимості та достовірності як кожного доказу окремо так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності. А тому, вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли до неправомірних та передчасних висновків, щодо встановлення наявності у діях У.Супрун при виконанні обов`язків Міністра охорони здоров`я України ознак очевидної протиправності, у зв`язку з чим, на переконання скаржника, судами неправильного застосовано пункт 2 частини другої статті 150 КАС України.

12. Окремо скаржник акцентував увагу суду касаційної інстанції, що встановлені судами попередніх інстанцій обставини стосовно наявності порушеного права позивача як громадянина України так і народного депутата є недоведеними. Суди попередніх інстанцій не звернули увагу, що вимоги про відсутність компетенції (повноважень) можуть мати місце лише у спорі між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. Тому, на його думку, судами безпідставно забезпечено позов у спорі, на який не поширюється юрисдикція адміністративних судів, та грубо порушено статті 2, 4, 5, 19, пункт 5 частини третьої статті 151 КАС України.

13. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., Соколова В.М. від 22 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 16 березня 2020 року підготовчі дії закінчено, справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

15. 19 серпня 2019 року від представника позивача адвоката Грабового А.М. через канцелярію Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, де останній посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

16. В обґрунтування відзиву на касаційну скаргу представник позивача вказував на безпідставність її доводів, а також наголошував, що ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 лютого 2019 року було скасовано заходи забезпечення адміністративного позову, вжиті ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 лютого 2019 року у справі № 640/463/19, у зв`язку із зміною фактичних обставин у справі. Таким чином, на сьогоднішній день жодні заходи забезпечення позову у даній справі не діють.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

18. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів задля створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

19. Колегія суддів зазначає, що вищезазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.

20. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.

21. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до вирішення спору по суті, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом. Підстави для забезпечення позову повинні бути доведені відповідними доказами.

22. У зв`язку з цим суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співмірним з позовними вимогами та чи відповідає він меті і завданням правового інституту забезпечення позову.

23. Відповідно до частин 1, 3 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Частиною 2 цієї статті передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

24. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами, а також застосовані у дозволений законодавством спосіб.

25. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

26. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

27. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу, дотримання дозволеного законодавством способу забезпечення позову.

28. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18.

29. У контексті співмірності суди також повинні перевіряти не тільки співмірність заходів забезпечення позову із позовними вимогами, а й надавати оцінку порушеному праву позивача, про захист якого він просить.

30. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

31. Оцінюючи оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів касаційної скарги Верховний Суд погоджується із доводами скаржника та вважає висновки судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність забезпечення позову шляхом заборони першому заступнику Міністра охорони здоров`я України У.Супрун вчиняти будь-які дії, спрямовані на реалізацію повноважень Міністра охорони здоров`я України, передчасними, без належної оцінки співмірності застосованих заходів забезпечення позову із позовними вимогами та відповідності їх меті і завданням правового інституту забезпечення позову.

32. Як слідує із змісту оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій, останні виходили із наявності ознак очевидної протиправності дій У.Супрун при виконанні обов`язків Міністра охорони здоров`я України, які їй не були надані в порядку, передбаченому підпункту 14 пункту 10 Положення та пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок виконання обов`язків міністра у разі його тимчасової відсутності» від 17 липня 2003 року № 1096, які прямо впливають на законний інтерес позивача у сфері забезпечення його охорони здоров`я.

33. Так, у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18 щодо "очевидності" ознак протиправності дій та порушення прав позивача заначено, що попри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх "якість": вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваних рішень (дій) поза обґрунтованим сумнівом.

34. Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.

35. Твердження про "очевидність" порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.

36. В оскаржуваному випадку суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, без належної оцінки співмірності застосованих заходів забезпечення позову із позовними вимогами у контексті порушеного права позивача, надав оцінку діям відповідача із застосуванням аналогії закону через неврегульованість спірного питання прямими законодавчими нормами, що в свою чергу не може свідчити про наявність ознак очевидної протиправності в діях відповідача.

37. На підставі вищевикладеного колегія суддів приходить до висновку, що вжиті судами заходи забезпечення не відповідають меті застосування правового інституту забезпечення позову, оскільки фактично свідчать про задоволення адміністративного позову без розгляду справи по суті.

38. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що подані заявником докази наявності ознак протиправності оскаржуваних дій відповідача не можуть вважатись підставою для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки підлягають оцінці під час судового розгляду справи по суті вимог.

39. Подібна правова позиція уже була висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 03 жовтня 2019 року у справі № 640/497/19.

40. Вищезазначене в сукупності дає підстави для висновку, що викладені позивачем у клопотанні про забезпечення позову доводи не давали суду підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому має місце порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права , що призвело до ухвалення незаконних рішень.

41. Верховний Суд відхиляє доводи представника позивача, про скасування оскаржуваних заходів забезпечення позову ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 лютого 2019 року як підстави для відмови у задоволенні касаційної скарги з огляду на те, що подальше скасування заходів забезпечення позову не впливає на оцінку підстав застосування цих заходів на момент винесення спірних судових рішень.

42. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

43. З огляду на встановлені судом касаційної інстанції порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга Кабінету Міністрів України підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,-

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.

2. Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року в частині задоволення заяви про забезпечення позову скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні заяви про забезпечення позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду