ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 520/683/2020

адміністративне провадження № К/9901/11624/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л. В.,

суддів: Бучик А. Ю., Стеценка С. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021 (постановлена у складі: головуючого судді Русанової В. Б., суддів: Перцової Т. С., Жигілій С. П. ) у справі за позовом Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "СЛАЙС" (далі-ОК "ЖБК "СЛАЙС") до Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради (далі-Департамент) про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

В січні 2020 року ОК "ЖБК "СЛАЙС" (далі також-позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту (далі також -відповідач), в якому позивач просив:

- визнати протиправною відмову Департаменту у наданні ОК "ЖБК "СЛАЙС" містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва "Нове будівництво житлових будинків, будівель і споруд по Білгородському шосе у м. Харкові" на земельній ділянці кадастровий номер 6310136300:16:013:0380 (площею 13,0070 га), викладену в листі Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради від 16.01.2020 №225/0/605-20.

- зобов'язати Департамент надати ОК "ЖБК "СЛАЙС" містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва "Нове будівництво житлових будинків, будівель і споруд по Білгородському шосе у м. Харкові" на земельній ділянці кадастровий номер 6310136300:16:013:0380 (площею 13,0070 га) відповідно до заяви ОК "ЖБК "СЛАЙС" б/н від 10.01.2020.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2020 позов ОК "ЖБК "СЛАЙС" задоволено в повному обсязі.

Визнано протиправною відмову Департаменту у наданні ОК "ЖБК "СЛАЙС" містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва "Нове будівництво житлових будинків, будівель і споруд по Білгородському шосе у м. Харкові" на земельній ділянці кадастровий номер 6310136300:16:013:0380 (площею 13,0070 га), викладену в листі Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради від 16.01.2020 №225/0/605-20.

Скасовано наказ Департаменту від 13.01.2020 №6м про відмову у наданні ОК "ЖБК "СЛАЙС" містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва "Нове будівництво житлових будинків, будівель і споруд по Білгородському шосе у м. Харкові" на земельній ділянці кадастровий номер 6310136300:16:013:0380 (площею 13,0070 га).

Зобов'язано Департамент надати ОК "ЖБК "СЛАЙС" містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва "Нове будівництво житлових будинків, будівель і споруд по Білгородському шосе у м. Харкові" на земельній ділянці кадастровий номер undefined (площею 13,0070 га) відповідно до заяви ОК "ЖБК "СЛАЙС" б/н від 10.01.2020.

Департамент містобудування та архітектури Харківської міської ради не скористався правом на апеляційне оскарження рішення Харківського окружного адміністративного суду.

Водночас, 03.06.2020 громадянин ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду із заявою про перегляд рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2020 за нововиявленими обставинами.

Сторони у справі подали до суду заяви, за змістом яких заперечували право особи, яка не була учасником розгляду справи, на звернення із такою заявою.

За результатами розгляду заяви ОСОБА_1. Харківський окружний адміністративний суд 21.09.2020 постановив ухвалу, якою відмовив у задоволенні заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами.

09.11.2020 Заступник керівника Харківської обласної прокуратури (далі-прокурор) звернувся до суду з апеляційною скаргою на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2020. Одночасно прокурор подав клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження.

Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2020 апеляційна скарга Заступника керівника Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2020 залишена без руху.

Встановлено заявнику строк для усунення недоліків поданої апеляційної скарги протягом десяти днів з дня вручення копії цієї ухвали шляхом направлення до Другого апеляційного адміністративного суду: заяви з належним обґрунтуванням, підтвердженим достатніми доказами щодо вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідача про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва; заяви із зазначенням інших поважних підстав для його поновлення з додаванням відповідних доказів в обґрунтування такої заяви та документу про сплату судового збору.

05.01.2021 прокурор направив до суду заяву із зазначенням інших підстав для поновлення строку на звернення із апеляційною скаргою.

16.01.2021 Другий апеляційний адміністративний суд продовжив прокурору строк для усунення недоліків для надання доказів поважності причин пропуску строку за період з 07.08.2020 по 09.11.2020, а також доказів вжиття прокурором у цей час дій для здійснення представництва інтересів держави в суді.

01.02.2021 прокурором направлено на адресу Другого апеляційного адміністративного суду клопотання, додаткові докази, якими заявник доводив поважність причин пропуску та наявність підстав на апеляційне оскарження рішення суду прокурором.

Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021 відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2020.

Відмовляючи у відкритті апеляційного провадження, суд апеляційної інстанції керувався положеннями пункту 4 частини 1 статті 299 КАС України та виходив з того, що у цій справі Заступником прокурора належним чином не зазначено, які саме інтереси держави порушено, а також не надано доказів вжиття прокурором передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, а також вказані заявником обставини не свідчать про неможливість, або наявність перешкод подання апеляційної скарги в період з 06.08.2020 до 09.11.2020.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погодившись з ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від
03.02.2021, прокурор звернувся у травні 2021 року з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

У скарзі посилається на те, що суд апеляційної інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали допустив неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, заявник касаційної скарги покликається на те, що суд апеляційної інстанції допустив неповноту дослідження обставин у справі та не надав належної оцінки доводам прокурора, наведеним ним на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду. Також прокурор наголошує на тому, що звернувся з апеляційної скаргою саме в інтересах державного органу, які в силу положень статей 293, 295 КАС України мають право на апеляційне оскарження, проте в силу бездіяльності такого державного органу, прокурор відповідно до положень статей 23 Закону України "Про прокуратуру" та 53,54 КАС України. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомим про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Провадження в суді касаційної інстанції

Верховний Суд ухвалою від 21.04.2021 відкрив касаційне провадження за скаргою прокурора.

07.05.2021 до Суду надійшов відзив ОК "ЖБК "СЛАЙС" на касаційну скаргу, відповідно до якого позивач заперечує проти задоволення касаційної скарги, просить ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021 залишити без змін.

Справа надійшла до Верховного Суду 10.08.2021.

Ухвалою від 22 вересня 2020 року Верховний Суд призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Колегія суддів переглянула рішення суду апеляційної інстанції у межах касаційної скарги, з'ясувала правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшла висновку про таке.

Відповідно до частини 1 статті 293 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

Проте спеціальною нормою процесуального законодавства, яка поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосується позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг, передбачено право та порядок звернення прокурора, зокрема, з апеляційною скаргою у справі, є стаття 53 КАС України.

Так, частинами 3, 4 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених частинами 3, 4 статті 53 КАС України.

Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Основного Закону в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Зі змісту цієї норми Закону слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав.

У цій справі, прокурор, звертаючись з апеляційною скаргою первинно, право на звернення до суду обґрунтував наявністю інтересів держави у сфері земельних відносин, а також бездіяльність компетентного органу, яка полягає у неподанні апеляційної скарги Департаментом на рішення суду першої інстанції протягом строку, передбаченого статтею 295 КАС України.

Усуваючи недоліки апеляційної скарги в частині додаткового обґрунтування підстав звернення до суду з апеляційною скаргою, прокурор також наполягав на тому, що підставою звернення є невжиття Департаментом заходів з метою оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі.

Суд апеляційної інстанції, проаналізувавши обґрунтованість та доведеність підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою, та дійшовши висновку про недоведеність обставин порушення інтересів держави, а також ненадання доказів неможливості самостійної реалізації Департаментом права на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі.

Водночас, судом не надана оцінка доводам прокурора про бездіяльність компетентного органу, як окрему підставу звернення до суду прокурора, на яку він покликався у апеляційній скарзі.

Поряд із цим, суд апеляційної інстанції, зробивши висновки про відсутність підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою у цій справі, вдався також до вирішення питання поважності причин пропуску строку на звернення з апеляційною скаргою, застосувавши в кінцевому результаті до апеляційної скарги прокурора наслідки, передбачені пунктом 4 частини 1 статті 299 КАС України, -відмовив у відкритті апеляційного провадження.

Як було зазначено Судом, правовою підставою для оскарження прокурором рішення суду є положення частин 3, 4 статті 53 КАС України, і перевірка права прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання дотримання строків на апеляційне оскарження. Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою як для розгляду скарги по суті, так і для вирішення питання строків на звернення із такою скаргою.

Відповідно до останнього речення частини 4 статті 53 КАС України невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених частини 4 статті 53 КАС України.

У статті 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Отже, у разі встановлення судом відсутності підстав для звернення прокурора до суду із апеляційною скаргою, така апеляційна скарга підлягає поверненню.

Відповідно до частини 3 статті 298 КАС України апеляційна скарга залишається без руху також у випадку, якщо вона подана після закінчення строків, установлених частини 3 статті 298 КАС України, і особа, яка її подала, не порушує питання про поновлення цього строку, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані неповажними. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду апеляційної інстанції з заявою про поновлення строку або вказати інші підстави для поновлення строку.

Згідно пунктом 4 частини 1 статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо скаржником у строк, визначений судом, не подано заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження або наведені підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження визнані судом неповажними.

Отже, законодавець висловився стосовно порядку вирішення питання поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження та його поновлення, а також застосування наслідків у разі визнання причин пропуску такого строку неповажними.

Однак, апеляційний суд, надавши оцінку підставам звернення прокурора з апеляційною скаргою та, встановивши відсутність таких підстав, що є первинним, не мав вирішувати питання поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження та його поновлення та, відповідно, - застосовувати наслідки, передбачені пунктом 4 частини 1 статті 299 КАС України та відмовляти у відкритті апеляційного провадження.

Верховний Суд також зазначає, що встановивши порушення при постановленні ухвали Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021, норм процесуального законодавства, Суд не надає оцінки, як висновкам суду апеляційної інстанції щодо наявності та доведеності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою, так і поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження, а також доводам касаційної скарги в цій частині, позаяк питання наявності підстав у прокурора для апеляційного оскарження рішення у цій справі вирішено судом без урахування та дослідження всіх доводів заявника, тому наслідки пропуску строку на апеляційне оскарження застосовані передчасно.

Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За наведених вище підстав, Верховний Суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Харківської обласної прокуратури - задовольнити.

Ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021 - скасувати.

Справу направити до Другого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя- доповідач: Л. В. Тацій

Судді: А. Ю. Бучик

С. Г. Стеценко