ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа № 826/12131/17

адміністративне провадження № К/9901/48487/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Бора» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою адвоката Науменко Юлії Володимирівни в інтересах ОСОБА_1 на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Коротких А.Ю., Пилипенко О.Є. від 8 грудня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Бора» (далі - ТОВ «Бора», позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент, відповідач), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту, затверджене його наказом від 8 вересня 2017 року № 543;

- зобов`язати Департамент скласти та надати ТОВ «Бора» містобудівні умови та обмеження на земельну ділянку площею 2,7873 га, кадастровий номер - 8000000000:72:213:0038, цільове призначення - для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-офісно-торговельного комплексу з готелем та паркінгом, яка розташована на вул. Миколи Амосова у Солом`янському районі м. Києва.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2018 року, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року, позов ТОВ «Бора» задоволено.

3. 9 грудня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2018 року, посилаючись на те, що він не брав участі у справі, але суд вирішив питання про його права, свободи та інтереси.

4. Ухвалою від 28 грудня 2020 року Шостий апеляційний адміністративний суд закрив апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 з підстав, передбачених пунктом третім частини першої статті 305 КАС України.

5. Постановою Верховного Суду від 26 жовтня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року скасовано, справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року закрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2018 року.

7. Закриваючи апеляційне провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що скаржником не надано доказів, які б підтверджували порушення оскаржуваним рішенням суду першої інстанції його прав та інтересів та не вказано, яким чином скасування оскаржуваного рішення відновить його порушені права та інтереси (якщо такі мали місце).

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Не погоджуючись з ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є необґрунтованим, зокрема тому, що судом не взято до уваги те, що внаслідок виконання судових рішень у справі № 826/12131/17, об`єкт культурної спадщини (стосовно якого виникли спірні правовідносини у цій справі) може бути втрачено, а відтак, право скаржника, передбачене статтею 54 Конституції України, буде порушене.

8. Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції, закриваючи апеляційне провадження у справі, не врахував, що реалізація проєктної документації будівництва житлово-торгівельного комплексу з готелем та паркінгом по АДРЕСА_1 шляхом видачі ТОВ «Бора» містобудівних умов та обмежень порушує права ОСОБА_1 , гарантовані статтями 13, 23 та 50 Конституції України, а саме: буде обмежено можливість користування земельною ділянкою рекреаційного призначення з метою задоволення естетичних потреб, відновлення розумових, духовних та фізичних сил, здійснення оздоровчої, культурно-пізнавальної, спортивної діяльності.

9. Від Департаменту надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому, з посиланням на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 2 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 (відповідно до якої особи мають право на звернення до адміністративного суду в порядку, передбаченому КАС України, із позовом про скасування містобудівних умов та обмежень, оскільки захист своїх екологічних прав та інтересів перебуває у сфері контролю адміністративних судів), просить задовольнити касаційну ОСОБА_1 , скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційну скаргу подано до суду 28 грудня 2021 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/12131/17, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .

12. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

14. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

15. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

16. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

17. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

18. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.

19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Частиною п`ятою статті 125 Конституції України передбачено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

21. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

22. Суд апеляційної інстанції, закриваючи апеляційне провадження, дійшов висновку про те, що оскаржуваним рішенням суду першої інстанції не вирішувалося питання про права та обов`язки ОСОБА_1 , а виключно надавалася оцінка правомірності індивідуальних актів, яке стосується прав позивача. З огляду на це, Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 8 грудня 2021 року закрив апеляційне провадження у цій справі.

23. Проте колегія суддів вважає такі висновки суду апеляційної інстанції передчасними, з огляду на наступне.

24. Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

25. Рішенням Конституційного Суду України № 9-зп від 25 грудня 1997 року визначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.

Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.

Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.

26. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

27. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

28. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

29. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

30. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

31. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

32. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

33. Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб`єктами відносно їх прав та обов`язків в конкретних публічно-правових відносинах, в яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб`єктів.

34. Разом з тим, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

35. Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема у постанові від 21 жовтня 2019 року у справі № 826/3820/18 та від 9 вересня 2021 року у справі № 1570/4005/2012,

36. Крім того, у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 Верховним Судом сформульовано правовий висновок про те, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

37. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

38. Відповідно до частин першої та четвертої статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

Після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, така особа користується процесуальними правами і несе процесуальні обов`язки учасника справи.

39. За такого правового врегулювання право апеляційного оскарження судового рішення особою, яка не була залучена до участі у справі, слід дійти висновку, що заявник апеляційної скарги має довести наявність фактичних обставин, що свідчать про вирішення судом питання про її право, інтерес та/або обов`язок як елементів змісту матеріально-правових відносин, в площині яких виник спір. Такий зв`язок повинен бути безпосереднім, а не ймовірним чи опосередкованим іншими правовідносинами. Суд, в свою чергу, має перевірити такі обставини, надавши їм оцінку.

40. Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду від 18 січня 2018 року, ОСОБА_1 зазначив, що він є мешканцем будинку, що безпосередньо зазнає впливу від будівництва, яке має намір здійснювати позивач, оскільки реалізація будівництва житлово-офісно-торгівельного комплексу з готелем та паркінгом без відповідності зазначеного будівництва вимогам нормативних документів та Генеральному плану м. Києва впливатиме на геологічний стан суміжних земельних ділянок, збільшить навантаження інженерних споруд водовідведення, збільшить транспортне завантаження на прилеглі вулиці.

41. Крім того, ОСОБА_1 зазначив, що оскільки земельна ділянка, на якій заплановане будівництво, є зоною охоронюваного ландшафту, то внаслідок видачі позивачу містобудівних умов та обмежень будуть порушені його права на охорону культурної спадщини.

42. З огляду на вищенаведене, ОСОБА_1 вважає, що судове рішення про задоволення або відмову у задоволені позовних вимог у цій справі безпосередньо вплине на виникнення у позивача права на здійснення спірного будівництва, а відтак - на права та інтереси заявника апеляційної скарги.

43. Оцінюючи наведені мотиви в аспекті наявності підстав вважати, що рішенням суду першої інстанції вирішено питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки ОСОБА_1 , колегія суддів виходить з наступного.

44. Предметом розгляду у цій справі є позовні вимоги ТОВ «Бора» про визнання протиправним та скасування рішення Департаменту від 8 березня 2017 року № 543 про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на вул. Миколи Амосова у Солом`янському районі для будівництва житлово-офісно-торговельного комплексу з готелем та паркінгом у зв`язку з невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації, та зобов`язання відповідача скласти та надати ТОВ «Бора» містобудівні умови та обмеження.

45. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2018 року позов задоволено повністю, тобто судовим рішенням зобов`язано відповідача надати ТОВ «Бора» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. При цьому, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність доказів невідповідності намірів позивача щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

46. Пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

47. Відповідно до частин четвертої та п`ятої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31цього Закону, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

48. Згідно з положеннями частини першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є:

1) містобудівні умови та обмеження;

2) технічні умови;

3) завдання на проектування.

49. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

50. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі № 445/765/16-а, від 29 жовтня 2018 року у справі № 369/7712/14-а та від 20 лютого 2020 року у справі № 813/52/13-а.

51. Частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

52. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

53. Отже, з огляду на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

54. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18 та від 2 грудня 2021 року у справі № П/320/900/20.

55. Крім того, колегія суддів враховує, що комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.

56. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів доходить висновку, що видача містобудівних умов та обмежень безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому судове рішення, яким зобов`язано надати містобудівні умови та обмеження для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-офісно-торговельного комплексу з готелем та паркінгом, яка розташована на вул. Миколи Амосова у Солом`янському районі м. Києва, з урахуванням обставин цієї справи, є таким, що вирішує питання про інтереси скаржника як мешканця будинку, що знаходиться на суміжній з будівництвом території.

57. Суд ураховує, що статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

58. Статтею 50 Конституції України встановлено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

59. Згідно з положеннями статті 23 Конституції України кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов`язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості

60. Разом з тим, власність зобов`язує та не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (частина третя статті 13 Конституції України).

61. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).

62. Зазначені конституційні положення деталізовані, зокрема у статті 319 Цивільного кодексу України, яка гарантує, що власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону та відповідають моральним засадам суспільства; держава не втручається у здійснення власником права власності, але діяльність власника може бути обмежена чи припинена у випадках і в порядку, установлених законом.

63. Таким чином, власність не тільки надає перевагу власнику, а й покладає на нього низку обов`язків перед суспільством та державою. Поняття «власність зобов`язує» пов`язане з принципом поєднання інтересів власника та інших осіб, обов`язком використовувати власність у своїх інтересах з неухильним обов`язком поважати інтереси всього суспільства.

64. Значення цих конституційних положень, зокрема, у сфері будівництва полягає в обов`язку суб`єктів містобудівної діяльності під час здійснення підготовчих та будівельних робіт неухильно дотримуватися вимог законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про благоустрій населених пунктів», вимог державних будівельних норм та стандартів, містобудівної документації на місцевому рівні з тим, щоб створення нових об`єктів будівництва (реконструкція існуючих об`єктів) здійснювалось з урахуванням прав та інтересів мешканців відповідного населеного пункту, включаючи необхідність створення (збереження) умов для відпочинку, занять фізкультурою та спортом, дитячих ігор та розваг, паркування транспортних засобів в межах прибудинкової території, тобто створення сприятливих умов для життя та здоров`я людини.

65. Цей висновок узгоджується із правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 листопада 2019 року у справі № 826/198/16, від 26 лютого 2020 року у справах № 464/5088/15-а та № 826/13788/15, від 12 жовтня 2020 року у справі № 814/435/18, від 21 жовтня 2020 року у справі № 814/435/18, від 26 січня 2021 року у справі № 826/10130/18, від 17 лютого 2021 року у справі № 640/21784/19 та від 28 квітня 2021 року у справі № 1.380.2019.003061.

66. Отже, факт невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівній документації на місцевому рівні очевидно створює загрозу суспільним (загальним) інтересам, оскільки це може завдати шкоди інтересам значної (необмеженої) кількості осіб, які будуть позбавлені (обмежені) умов відпочинку, занять фізкультурою з метою оздоровлення, дитячих ігор та розваг в межах прибудинкової території під наглядом її мешканців, створить перешкоди у сфері паркування та, відповідно, підвищить небезпеку виникнення дорожньо-транспортних пригод та може призвести до несприятливих наслідків завдання непоправної шкоди здоров`ю та життю людини.

67. У Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Отже, Конституційний Суд України у визначені поняття «охоронюваний законом інтерес» акцентував увагу на двох особливостях цього поняття: (1) як мета, на досягнення якої спрямований судовий захист, спеціально акцентувавши увагу на необхідності також задоволення «колективних (суспільних) потреб», та як (2) підстава для виняткового обмеження індивідуальних та колективних потреб, вказавши, що такий захист має певні межі, за які не варто виходити, серед яких є і «суспільні (публічні) інтереси».

68. Крім того, відповідно до сформованої практики, зокрема, у постанові Верховного Суду від 8 липня 2021 року у справі № 160/674/19, правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів (вчинення дій) органами публічної влади. Правова процедура встановлює, зокрема, чітку послідовність дій щодо проведення перевірок суб`єктів приватного права із зазначенням способів та методів їх здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої контрольної діяльності суб`єктів владних повноважень.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вони зачіпають. Встановлена правова процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати, в першу чергу, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань.

69. Колегія суддів зазначає, що адміністративні суди, у випадку необхідності перевірки дотримання суб`єктами владних повноважень гарантованих особі прав, зокрема, наданих статтями 13 23 50 54 Конституції України у правовідносинах, пов`язаних із благоустроєм населених пунктів, плануванням та забудовою території, повинен застосовувати широке тлумачення поняття «охоронюваний інтерес». За загальним правилом, такий інтерес включає у тому числі захист права на безпечне для життя і здоров`я довкілля, створення умов для комфортного та безпечного проживання на території відповідного населеного пункту.

70. З цього приводу необхідно зазначити, що у рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) сформовано сталу практику ЄСПЛ стосовно поняття «в інтересах суспільства». Зокрема, аналіз практики ЄСПЛ (рішення у справах «Ocalan v. Turkey», заява № 46221/99, пункт 168; «Former King of Greece and Others v. Greece» [GC], заява № 25701/94, пункт 89; «Iatridis v. Greece», заява № 31107/96, пункт 55 та ін.) дає підстави дійти висновку, що складовими принципу верховенства права Суд визнає, зокрема, збалансованість інтересів окремого індивіда з інтересами інших членів суспільства, принцип пропорційності, справедливий баланс між вимогами спільного (публічного) інтересу та захистом фундаментальних прав особи.

У справі «ТОВ «Світ розваг» та інші проти України» (заява № 13290/11 та 2 інші, пункт 161) ЄСПЛ визначив поняття, які складають значний суспільний інтерес, зокрема, такі як: захист людського життя, здоров`я та навколишнього середовища, та вказав, що у цій справі національні суди встановили, що визнання виключних повноважень органів влади стосовно зупинення дії ліцензії заявника виправдовувалось суспільними інтересами, а тому заявник міг обґрунтовано вважати, що ці питання достатньою мірою охоплювалися усталеними повноваженнями органів (відповідальних за пожежну безпеку, безпеку на робочому місці та охорону здоров`я) для припинення діяльності конкретних гральних закладів у випадку небезпеки (пункт 65).

71. У справі «Kaminskas v. Lithuania» (заява № 44817/18), яка стосувалася рішення про знесення будинку заявника у зв`язку з тим, що будинок був незаконно збудований на ділянці, що належить до земель лісового фонду, ЄСПЛ дійшов висновку, що рішення про знесення переслідувало легітимні цілі, відповідало суспільним інтересам (пункт 53) та було необхідним у демократичному суспільстві. ЄСПЛ врахував складне становище заявника з огляду на його пенсійний вік, погане здоров`я та низький дохід (пункт 34), проте співставив інтереси заявника із загальними інтересами суспільства у збереженні лісів та довкілля і зазначив, що ані вік заявника, ані інші особисті його обставини не можуть мати вирішального значення з урахуванням того, що заявник свідомо збудував будинок на охоронюваній ділянці без відповідного дозволу (пункт 64).

72. Вищезазначені висновки ЄСПЛ враховані у практиці Верховного Суду, відповідно до якої судовий контроль за законністю рішень місцевих органів влади щодо планування забудови території стосується захисту суспільного (публічного) інтересу (постанови від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18 ВС, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 15 січня 2020 року у справі № 813/4060/17 та від 30 вересня 2020 року у справі № 1.380.2019.004102.

73. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про відсутність підстав вважати, що рішенням суду першої інстанції вирішено питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки ОСОБА_1 та, відповідно, про відсутність права на звернення до суду з апеляційною скаргою за правилами, встановленими статтею 293 КАС України.

74. До того ж колегія суддів враховує висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постанові від 2 листопада 2022 року у справі № 420/2719/20, відповідно до яких особи мають право на звернення до адміністративного суду в порядку, передбаченому КАС України, із позовом про скасування містобудівних умов та обмежень, оскільки це спрямовано на захист екологічних прав та інтересів, який перебуває у сфері контролю адміністративних судів.

75. Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

76. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, ухвалу суду апеляційної інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

77. Оскільки колегія суддів повертає справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2021 року скасувати.

Справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Бора» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

В.М. Шарапа