Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.11.2020 року у справі №815/1167/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 815/1167/15

адміністративне провадження № К/9901/32445/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А. Ю.,

суддів: Рибачука А. І., Стрелець Т. Г.

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року (колегія суддів: Лук'янчук О. В., Градовський Ю. М., Кравченко К. В. ) у справі за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області, третя особа - ОСОБА_5, ОСОБА_1, про визнання протиправною бездіяльності та скасування реєстрації декларацій, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 звернулися до суду із адміністративним позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області про визнання протиправною бездіяльності Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області щодо не скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за №ОД 08212008439 та декларації про готовність об'єкта до експлуатації за №ОД 143133590724, замовник ОСОБА_5, ОСОБА_1; скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за №ОД 08212008439, щодо реконструкції квартири за адресою: АДРЕСА_1, замовник ОСОБА_5, ОСОБА_1, зареєстровану Інспекцією ДАБК в Одеській області 18 січня 2012 року; скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації за №ОД 143133590724 щодо реконструкції квартири за адресою: АДРЕСА_1, замовник ОСОБА_5, ОСОБА_1, зареєстровану Інспекцією ДАБК в Одеській області 25 грудня 2013 року.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року відмовлено у повному обсязі.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року скасовано.

Прийнято по справі нову постанову, якою адміністративний позов задоволено частково.

Скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт за №ОД 08212008439, щодо реконструкції квартири за адресою: АДРЕСА_1, замовник ОСОБА_5, ОСОБА_1, зареєстровану Інспекцією ДАБК в Одеській області 18 січня 2012 року.

Скасовано реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації за №ОД 143133590724 щодо реконструкції квартири за адресою: АДРЕСА_1, замовник ОСОБА_5, ОСОБА_1, зареєстровану Інспекцією ДАБК в Одеській області 25 грудня 2013 року.

В іншій частині вимог відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, третя особа ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Судами встановлено, що позивач - ОСОБА_4 є власником квартири АДРЕСА_2. Разом із ОСОБА_4 в квартирі за зазначеною адресою проживають позивачі - ОСОБА_3 та ОСОБА_2.

Треті особи - ОСОБА_1 та ОСОБА_5 є власниками квартири АДРЕСА_1.

18 січня 2012 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області за №ОД 08212008439 зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт з Реконструкції квартири з розширенням за адресою: АДРЕСА_1 без зміни цільового призначення. Замовники будівельних робіт з реконструкції: ОСОБА_5, ОСОБА_1

25 грудня 2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області за №ОД 143133590724 зареєстровано Декларацію про готовність об'єкта до експлуатації - Реконструкція квартири з розширенням на 2 поверху, без зміни цільового призначення, за адресою: АДРЕСА_1.

Позивачі вважають, що реєстрація Декларації про початок виконання будівельних робіт від 18 січня 2012 року № ОД 08212008439 та Декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 25 грудня 2013 року № ОД 143133590724 підлягає скасуванню, у зв'язку із внесенням до них недостовірних даних щодо категорії складності об'єкту, класифікації об'єкта будівництва, проекту реконструкції квартири (розроблений ПП "Рекон" на підставі неповних вихідних даних, без отримання містобудівних умов та обмежень), непроходження проектною документацією експертизи, відсутністю документів на використання земельної ділянки.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що декларацію про початок виконання будівельних робіт № ОД 08212008439 зареєстровано Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю 18 січня 2012 року до набрання чинності ст. 39-1 Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", якою передбачено скасування реєстрації декларацій за наведення у них недостовірних даних, у зв'язку з чим відсутні правові підстави для її скасування. Також, суд першої інстанції дійшов до висновку, що підстави для висновків про здійснення самочинного будівництва третіми особами відсутні, а тому встановлені ч.2 ст. 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підстави для скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації №ОД 143133590724 від 25 грудня 2013 року відсутні.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, апеляційний суд вказав, що проект реконструкції квартири з розширенням по АДРЕСА_1, розроблявся ПП "Рекон" на підставі неповних вихідних даних, без отримання містобудівних умов та обмежень, отримання яких є обов'язковим, тобто з порушенням норм, передбачених законодавством, що помилково не було встановлено судом першої інстанції.

Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття суду, встановленого законом зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пункт 1 частини 1 статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини 1 статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Колегія суддів зазначає, що за правилами ч.2 ст. 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" України "Про регулювання містобудівної діяльності" завершальним етапом будівництва об'єкту містобудування є реєстрація права власності на такий об'єкт.

З моменту реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, з якою пов'язується закінчення будівництва об'єкта, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпала свою дію. В свою чергу після реєстрації права власності на новостворений об'єкт, також вичерпує свою дію декларація про готовність об'єкта експлуатації.

З моменту реєстрації права власності на новостворений об'єкт вичерпує свою дію декларація про готовність об'єкта експлуатації.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16 та від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а.

З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що третіми особами ОСОБА_1 та ОСОБА_5 набуто право власності кожним на Ѕ квартири за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 140,4 кв. м (тобто після проведення реконструкції), яке зареєстроване 30.01.2014 державним реєстратором Реєстраційної служби Іллічівського міськрайонного управління юстиції в Одеській області на підставі оскаржуваної декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Отже, у результаті та на підставі оскаржуваних рішень суб'єкта владних повноважень у третьої особи виникло речове право на нерухоме майно, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Статтею 392 ЦК передбачено, що власник майна може пред'явити позов про визнання його права власності, якщо це право оспорюється або не визнається іншою особою, також у разі втрати ним документа, який засвідчує його право власності.

Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Як убачається з установлених судами обставин справи та наведених у позовних вимогах і касаційній скарзі доводів, позивач оскаржує рішення суб'єкта владних повноважень, яке фактично стосується права третіх осіб на реконструйовану частину квартири, саме з підстав незгоди з фактом такої реконструкції, що, на думку позивачів, призвело до порушення їх прав, як власників квартири в спільному житловому будинку.

Спірна реєстрація декларації про готовність об'єкта до експлуатації, яка здійснена суб'єктом владних повноважень, породжує права та обов'язки тільки для суб'єкта, якому вона адресована, тобто для замовника відповідного будівництва.

За таких обставин цей спір стосується не стільки правомірності дій суб'єкта владних повноважень щодо реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, скільки правомірності здійснення третьою особою реконструкції частини вказаного домоволодіння.

З урахуванням наведеного Суд вважає, що у цій справі існує спір про право, а тому обраний позивачем спосіб захисту не приведе до відновлення його порушених прав.

Спір у цій справі стосується захисту майнових інтересів, тому з урахуванням суб'єктного складу має бути вирішений за правилами цивільного судочинства.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі № 816/421/17 та 28 листопада 2018 року у справі № 816/616/17.

Стосовно скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, то в такому випадку остання є актом одноразового застосування, що реалізований та потягнув за собою настання певних правових наслідків: вчинення ОСОБА_1 та ОСОБА_5 дій щодо реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації та подальшої реєстрації права власності на об'єкт.

З моменту реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, з якою пов'язується закінчення будівництва об'єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпала свою дію. Після реєстрації третіми особами 31.01.2014 права власності на новостворений об'єкт, також вичерпала свою дію декларація про готовність об'єкта до експлуатації.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16 та від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а.

Таким чином, на підставі оскаржуваних рішення суб'єкта владних повноважень, які, на думку позивачів, прийняті внаслідок допущення Інспекцією протиправної бездіяльності, у третіх осіб виникло речове право, правомірність набуття якого оспорюється позивачем, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним, зокрема, у постановах від 21 листопада 2018 року у справі № 813/1362/16,28 листопада 2018 року у справі № 825/642/18,29 січня 2019 року у справі № 803/1589/17 під час розгляду спорів у подібних правовідносинах.

За нормами частини 3 статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ч. 1 ст. 354 КАС України.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ч. 1 ст. 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Керуючись ст.ст. 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року скасувати.

Провадження у справі № 815/1167/15 позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області, третя особа - ОСОБА_5, ОСОБА_1, про визнання протиправною бездіяльності та скасування реєстрації декларацій закрити.

Роз'яснити позивачам, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції цивільного судочинства та що вони вправі протягом десяти днів з дня отримання ними відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді А. І. Рибачук

Т. Г. Стрелець