ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 191/1169/16-а (2-а/191/7/17)

адміністративне провадження № К/9901/14143/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Синельниківської міської ради, треті особи: ОСОБА_5, Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Миру, 39, Зелений Гай", ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, про визнання протиправними та скасування рішення органу місцевого самоврядування, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_13 на рішення Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області у складі судді Кухар Д. О. від 6 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів:

Малиш Н. І., Білак С. В., Шальєвої В. А. від 17 квітня 2019 року,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2016 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 (далі - позивачі) звернулися до суду з адміністративним позовом до Синельниківської міської ради Дніпропетровської області (далі - Синельниківська МР, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивачів: ОСОБА_5, ОСОБА_13, Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Миру, 39, Зелений Гай", треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 (далі - треті особи), в якому, з урахуванням зміни позовних вимог від 19 грудня 2017 року, просили визнати протиправним та скасувати рішення Синельниківської міської ради від 16 червня 2015 року № 941-51/VI "Про надання згоди на розроблення детального плану території для будівництва гаражів по вул.

Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що проект оскарженого рішення відповідача не було оприлюднене відповідно до вимог статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Синельниківської міської ради.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 6 вересня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року скасовано рішення Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 6 вересня 2018 року та прийнято постанову про відмову у задоволенні позову. Скасування рішення суду першої інстанції мотивовано Третім апеляційним адміністративним судом тим, що оскарженим рішення було надано згоду Виконавчому комітету міської ради на розроблення детального плану території для будівництва гаражів по вул. Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1, однак суд першої інстанції не врахував зазначеного та не залучив до участі у справі Виконавчий комітет Синельниківської міської ради, порушивши норми процесуального права.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відсутні підстави вважати, що відповідач своїм рішенням про надання згоди на розроблення детального плану території для будівництва гаражів по АДРЕСА_1 порушив права мешканців даного будинку, оскільки ними дотримано у встановлену законом процедуру прийняття рішення, відповідач діяв відповідно до наданих йому повноважень. Суди також врахували, що надання дозволу на розроблення детального плату території є першим етапом для розроблення детального плану, та лише на етапі розроблення буде з'ясовано, чи можливо розміщення гаражів за даною адресою. Також позивачі у визначений Синельниківською міською радою термін не скористались можливістю внести свої пропозиції або зауваження до відділу архітектури та містобудування міської ради щодо рішення Синельниківської міської ради від 16 червня 2015 року № 941-51/У1 "Про надання згоди на розроблення детального плану території для будівництва гаражів по вул. Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1", яке було опубліковано на офіційному веб-сайті Синельниківської міської ради та газеті Синельниківські вісті.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 6 вересня 2018 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_13 звернулася із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій витребувано та досліджено не всі докази, які просили витребувати позивачі, оскільки відповідачем надана лише частина витребуваних документів. На думку скаржника, на підставі недосліджених доказів суди мали встановити, ким та на якій правовій підставі було змінено бажане місце розташування гаражів та прийнято рішення побудувати гаражний бокс на 7 місць; чи були серед заявників учасники бойових дій в АТО та якими документами це підтверджується.

Також скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій у порушення норм процесуального права розглянули справу без залучення до участі Виконавчий комітет Синельниківської міської ради.

Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що прийняття оскаржуваного рішення не свідчить про надання згоди громадянам, які звернулися із заявами про виділення земельних ділянок під будівництво гаражів, оскільки, на думку скаржника, надання дозволу на розроблення детального плану території здійснюється саме на підставі заяв громадян про відведення їм земельних ділянок.

Скаржник вважає також неправильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що проект оскаржуваного рішення не підлягає обов'язковому громадському обговоренню, оскільки відповідно до частини 3 статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" міські ради та їх виконавчі органи забезпечують оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров'я населення.

Від представника Синельниківської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_13, в якому вказується на законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги; просить залишити у силі судові рішення, а касаційну скаргу - без задоволення. У відзиві наголошується, що прийняття рішення про розроблення детального плану території та надання дозволу на таке розроблення здійснюється відповідною міськрадою, а тому доводи скаржника про необхідність залучення виконкому міськради до участі у справі є необґрунтованими.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 27 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 191/1169/16-а (2-а/191/7/17), витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_13.

Учасники справи до суду касаційної інстанції письмових клопотань не заявляли.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 звернулись до міського голови Синельниківської міської ради Зражевського Д. І. з заявами про виділення земельної ділянки для будівництва гаражу в районі житлового будинку АДРЕСА_1.

З копії запиту начальника відділу архітектури та містобудування Щербак А. А. від 13 квітня 2015 року судами встановлено, що звернення останнього до міського голови Синельниківської міської ради з метою уточнення положення Генерального плану міста, визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації частини території населеного пункту, а саме - території для будівництва гаражів по вул.

Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1, та враховувати заяви громадян щодо виділення земельної ділянки під будівництва гаражу у кількості 7 штук, надавши згоду на винесення проекту рішення "Про надання згоди на розроблення детальних планів території" на сесію міської ради. Фінансування робіт по розробленню детального плану території передбачається за кошти інвесторів з використання бюджетних коштів шляхом укладення трьохсторонньої угоди між виконавчим комітетом Синельниківської міської ради, відповідним виконавцем та інвестором.

Згідно листа керівника Департаменту по високовольтним мережам від 12 травня 2018 року Східні високовольтні електричні мережі погоджують будівництво 7 гаражів по вул. Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1 та дозволяється розміщення виробничих будинків і споруд, колективних гаражів і відкритих стоянок легкових транспортних засобів.

З протоколу засідання постійної комісії міської ради з питань архітектури, містобудування та земельних ресурсів від 10 червня вбачається розгляд проектів рішень із земельних питань, які виносяться на п'ятдесят першу сесію VI скликання Синельниківської міської ради, згідно запропонованого порядку денного сесії, у тому числі і розгляд проекту "Про надання згоди на розроблення детального плану території для будівництва гаражів по АДРЕСА_1".

З протоколу шостого скликання п'ятдесят першої сесії від 16 червня 2015 року встановлено, що відбулося голосування щодо питання про надання згоди на розроблення детального плану території для будівництва гаражів по АДРЕСА_1.

Зауважень та пропозицій по даному питанню не надходило. За результатами розгляду порядку денного від 16 червня 2015 року прийнято рішення № 941-51/VI та надано згоду на розроблення детального плану території для гаражів по вул. Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1.

Вищезазначене рішення міської ради опубліковане на веб-сайті міської ради від 22 червня 2015 року, про що свідчить лист головного спеціаліста з інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю міської ради.

Договір з додатками № 15-073 на створення науково-технічної продукції від 8 липня 2015 року укладений між Державно-кооперативним проектно-вишукувальним інститутом "Дніпроагропроект" та Виконавчим комітетом Синельниківської міської ради в особі міського голови Зражевського Д. І., та фізичною особою ОСОБА_6. свідчить про створення Державно-кооперативним проектно-вишукувальним інститутом "Дніпроагропроект" НТП "Детальний план території для будівництва гаражів по АДРЕСА_1". Завдання на розробку детального плану території для будівництва гаражів по вул. Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1 затверджене 17 липня 2018 року Синельниківським міським головою Зражевським Д. І. у присутності головного архітектора м. Синельникове Щербак А. А., головного архітектора проекту Гуцкевич Ю. М.

Відповідно до звіту про громадське обговорення містобудівельної документації "Детальний план території для будівництва гаражів по АДРЕСА_3" виконавчий комітет міської ради повідомив в газеті Синельниківські вісті № 35 від 3 вересня 2015 року, що з 3 серпня 2015 року почалися громадські обговорення розробленої містобудівельної документації "Детального плану території для будівництва гаражів по АДРЕСА_3" відповідно до рішення Синельниківської міської ради від 16 червня 2015 року № 941-51/VI та надано термін з 3 вересня 2018 року по 3 жовтня 2018 року для надання до відділу архітектури та містобудування міської ради пропозицій або зауважень. Також повідомлено про те, що з детальною інформацією та документацією з даного питання можливо ознайомитись на веб-сайті Синельниківської міської ради.

Судами попередніх інстанцій оглянуті наступні документи: Лист начальника Синельниківського районного Управління Головного управління Держсанепідслужби у Дніпропетровській області від 4 вересня 2015 року № 0731; Експертний висновок, Детальний план території для будівництва гаражів по АДРЕСА_1 з пояснювальною запискою та графічними матеріалами інституту "Дніпроагропроект", з яких вбачається що в роботі враховані всі обмежуючі фактори, пов'язані з перспективним напрямком використання території і врахуванням державних інтересів. Розташування гаражів на запитуваній ділянці відповідає положенням генерального плану міста. Одночасно вирішується питання зберігання власного автотранспорту мешканців міста, безпосередньо району багатоповерхової забудови.

Відповідно до протоколу засідання містобудівельної ради від 25 листопада 2015 року при обговоренні членами ради рекомендовано розроблену містобудівну документацію "Детальний план території для будівництва гаражів по АДРЕСА_1 винести на сесію міської ради для затвердження".

На підставі колективного звернення 23 грудня 2015 року від частини мешканців будинку АДРЕСА_1 щодо недоцільності проведення забудови території, на якій плануються розмістити гаражі на засіданні міської ради 24 грудня 2015 року депутатами прийнято рішення направити проект рішення "Про затвердження детального плану території для будівництва гаражів по вул. Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1" на доопрацювання - витяг з протоколу.

Згідно протоколу від 13 січня 2016 року проведено виїзд комісії за участю представників інженерних мереж міста, комунальних підприємств, установ, які погоджували містобудівну документацію, в присутності замовників будівництва та мешканців житлового будинку АДРЕСА_1, де порушень не виявлено, але депутатами прийнято рішення з метою остаточного вирішення спірного питання, провести 20 січня 2016 року засідання постійних комісій міської ради з питань законності та депутатської діяльності, з питань архітектури, містобудування та земельних відносин.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що протокол комісії щодо вивчення питання стосовно затвердження детального плану території для будівництва гаражів з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1 у складі депутатів Синельниківської міської ради від 20 січня 2016 року. До складу цієї комісії входила постійна комісія міської ради з питань архітектури, містобудування та земельних відносин, голови постійних комісії міської ради з питань житлово-комунального господарства, благоустрою, екології, транспорту та з питань комунальної власності та з питань соціальної політики та праці, освіти, культури, сім'ї, молоді та спорту та інші депутати та встановив, що відповідно до висновку даної комісії порушень з боку установ, які погоджували містобудівну документацію, не виявлено. Процедура щодо надання дозволу на затвердження детального плану території для будівництва гаражів з північної частини житлового будинку № 39 в м. Синельниковому Дніпропетровської області витримана відповідно до норм чинного законодавства.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 6 вересня 2018 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини 3 статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Синельниківської міської ради та виконавчих органів міськради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статей 28, 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.

Статтею 12 Закону України "Про основи містобудування" визначено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території: визначення територій для містобудівних потреб.

Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом:

1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях;

2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях;

3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації;

4) проведення ліцензування і професійної атестації;

5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів;

6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (стаття 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").

Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.

Згідно із положеннями статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід'ємною частиною детального плану території.

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до частини 8 статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому частини 8 статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 5 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а.

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290).

Пунктом 4.1 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Відповідно до пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно з приписами пункту 4.8 Порядку № 290 детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови.

Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.

Зі змісту наведених правових норма вбачається, що органом, уповноваженим на надання дозволу на розроблення детального плану території міста є відповідна міська рада, а замовником розроблення детального плану території є виконавчий орган такої ради.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 1 жовтня 2019 року у справі № 810/4017/17, від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а.

З огляду на те, що оскарженим рішення було надано згоду саме Виконавчому комітету міської ради на розроблення детального плану території для будівництва гаражів по вул. Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про необхідність залучення до участі в справі цього органу. Водночас, суд апеляційної інстанції, приймаючи рішення у справі, також не залучив до участі до справи Виконавчий комітет Синельниківської міської ради.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 1 статті 42 КАС України учасниками справи є сторони та треті особи.

Згідно з положеннями частини 2 та 5 статті 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки; якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору; про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов'язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі.

Частиною 2 статті 51 КАС України встановлено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов'язки, визначені у Частиною 2 статті 51 КАС України, зокрема, право подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб, а також обов'язок сприяти своєчасному, всебічному, повному та об'єктивному встановленню всіх обставин справи; подавати наявні у них докази в порядку та строки, встановлені законом або судом, не приховувати докази; надавати суду повні і достовірні пояснення з питань, які ставляться судом, а також учасниками справи в судовому засіданні.

Додатково Частиною 2 статті 51 КАС України встановлено, що треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, мають право подати письмові пояснення щодо позову або відзиву; учасники справи мають право подати відповідь на такі пояснення до закінчення підготовчого провадження; треті особи мають право подати пояснення щодо позову у строк, встановлений судом в ухвалі про відкриття провадження у справі, а щодо відзиву - протягом десяти днів з дня його отримання.

Важливість залучення судом в адміністративних справах третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, підтверджується, зокрема, положеннями частини 3 статті 317 та частини 3 статті 353 КАС України, згідно з якими прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі, є обов'язковою підставою для скасування судом апеляційної інстанції судового рішення та ухвалення нового рішення суду, а також обов'язковою підставою для скасування судового рішення судом касаційної інстанції з направленням справи на новий розгляд.

За правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постановах від 24 червня 2008 року у справі № 2/164-35/246 та від 30 березня 2016 року у справі № 814-3015-14, судове рішення є таким, що прийняте про права та обов'язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов'язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов'язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його прав і обов'язків. Будь-який інший правовий зв'язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

Відповідно до пункту 9 частини 2 статті 129 Конституції України до основних засад судочинства належить обов'язковість судового рішення. Крім того, у статті 129-1 Основного Закону України закріплено, що судове рішення є обов'язковим до виконання; держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку; контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.

Крім того, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на Рекомендації №Rec 16 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам "Про виконання адміністративних рішень і судових рішень в області адміністративного права, в розділі II Рекомендацій "Виконання судових рішень, що стосуються адміністративних органів" зазначено, що Держави-члени повинні забезпечити, щоб адміністративні органи виконували судові рішення в розумні терміни (пункт b).

Пунктом 54 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень передбачено, що згідно з тлумаченням Європейського суду з прав людини право на справедливий суд, зафіксоване в статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, означає, що судове рішення повинно ефективно виконати на користь сторони, яка виграла справу; справді, Конвенція не передбачає теоретичного захисту прав людини, а має на меті гарантувати максимальну ефективність такого захисту.

Оскільки рішення у цій справі стосується правомірності рішення Синельниківської міської ради про надання дозволу на розроблення проекту детального плану території для будівництва гаражів по вул. Миру з північної частини житлового будинку АДРЕСА_1, яким вирішено надати відповідний дозвіл саме Виконавчому комітет міськради, колегія суддів робить висновок, що суди фактично вирішили питання про обв'язки виконкому, на якого, як замовника містобудівної документації, відповідно до пункту 1 частини 3 статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" покладається забезпечення оприлюднення оскаржуваного рішення. Однак, цей орган не було залучено до розгляду справи ані судом першої, ані судом апеляційної інстанції.

Стосовно наявності у суду права на залучення до участі у справі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стадії апеляційного провадження, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 1 статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

Згідно із положеннями пункту 1 частини 1 статті 306 КАС України суддя-доповідач в порядку підготовки справи до апеляційного розгляду, зокрема, з'ясовує склад учасників судового процесу. У разі встановлення, що рішення суду першої інстанції може вплинути на права та обов'язки особи, яка не брала участі у справі, залучає таку особу до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

Частинами 2 та 3 статті 308 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

При цьому, згідно з положеннями пункту 4 частини 3 статті 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що суд апеляційної інстанції на стадії підготовки справи до апеляційного розгляду, виявивши порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які виразились, зокрема, у незалученні до участі у справі особи, якщо суд прийняв рішення про її права, свободи, інтереси та обов'язки, може залучити до участі у справі таку особу як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. При цьому обов'язковою підставою для скасування рішення суду першої інстанції з ухваленням нового рішення є, зокрема, прийняття судом першої інстанції рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

З огляду на зазначене, колегія суддів робить висновок, що суд апеляційної інстанції, виявивши порушення судом першої інстанції норм процесуального права, яке виразилось у незалученні до участі у справі особи, щодо прав, свобод, інтересів та обов'язків якої суд прийняв рішення, повинен був самостійно залучити таку особу до участі у справі на стадії підготовки до апеляційного провадження. При цьому у силу вимог частини 2 статті 49 КАС України вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є, зокрема, порушення норм процесуального права. При цьому частиною третьою цієї ж статті визначено, що порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

З огляду на таке, колегія суддів доходить до висновку, що судом першої інстанції порушені норми процесуального права, що призвело до прийняття судового рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі. Суд апеляційної інстанції, здійснюючи перегляд рішення суду першої інстанції, правильно встановив порушення судом першої інстанції норм процесуального права, однак, маючи відповідні повноваження, не вжив заходів, спрямованих на виправлення допущеного судом першої інстанції порушення, що є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Аналогічний висновок щодо обов'язковості скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд у справах, в яких суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі, міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 грудня 2018 року у справі № 815/4196/17, від 22 серпня 2019 року у справі № 711/5535/17, від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16, від 29 вересня 2020 року у справі № 0840/3100/18.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_13 слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції для розгляду питання про залучення до участі у справі Виконавчий комітет Синельниківської міської ради.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_13 задовольнити.

Рішення Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 6 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Синельниківської міської ради, треті особи: ОСОБА_5, Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Миру, 39, Зелений Гай", ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, про визнання протиправними та скасування рішення органу місцевого самоврядування направити на новий розгляд до Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко