ПОСТАНОВА

Іменем України

11 вересня 2019 року

м. Київ

справа №819/570/18

адміністративне провадження №К/9901/63008/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В. М., суддів Єзерова А. А., Стародуба О. П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Острівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області

на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (суддя Баранюк А. З. ) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року (колегія у складі суддів Улицького В. З., Гулид Р. М., Запотічного І. І.)

у справі №819/570/18

за позовом ОСОБА_1

до Острівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.28.03.2018 ОСОБА_1 звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Острівської сільської ради.

2. Позивач, з урахуванням заяви про уточнення (зміну) позовних вимог від
27.04.2018, просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення Острівської сільської ради №853 від
23.04.2018 "Про рішення Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 справа №607/14601/16-а";

- визнати протиправним та скасувати рішення Острівської сільської ради від
27.09.2017 №735 "Про виконання рішення Тернопільського міськрайонного суду від
04.04.2017 справа №607/14601/16-а";

- зобов'язати Острівську сільську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від
24.12.2014 та видати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в урочищі "Сад" в межах населеного пункту.

3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 12.06.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.08.2018, позов задоволено частково:

- визнано протиправним та нечинним рішення Острівської сільської ради від
27.09.2017 № 735 "Про виконання рішення Тернопільського міськрайонного суду від
04.04.2017 № 607/14601/16" з моменту його прийняття;

- визнано протиправним та нечинним п.2 рішення Острівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області від 23.04.2018 № 853 "Про рішення Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 № 607/14601/16";

- зобов'язано Острівську сільську раду видати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в с. Острів Тернопільського району Тернопільської області в урочищі "Сад" в межах населеного пункту.

4.04.10.2018 Острівська сільська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу на судові рішення першої та апеляційної інстанції. Просить їх скасувати та передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

5. Ухвалою від 16.10.2018 Верховний Суд відкрив касаційне провадження.

6.05.11.2018 ОСОБА_1 подав заперечення на касаційну скаргу.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.24.12.2014 ОСОБА_1 звернувся до Острівської сільської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в урочищі "Сад" в межах населеного пункту.

8. Рішенням від 21.07.2015 №1037 Острівська сільська рада відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту щодо відведення земельної ділянки у власність", оскільки відкритим голосуванням депутатами "за" надання дозволу на розробку проекту проголосував 1 депутат, а 14 депутатів "утрималися".

9. ОСОБА_1 оскаржив рішення від 21.07.2015 №1037 в судовому порядку. Постановою Тернопільського міськрайонного суду від 27.04.2016 (справа №607/2448/16-а) позов було задоволено: скасовано рішення від 21.07.2015 №1037 та зобов'язано Острівську сільську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 24.12.2014 про надання дозволу.

10. Острівська сільська рада вдруге розглянула заяву позивача від 24.12.2014 та прийняла рішення від 17.06.2016 №347 "Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність" у зв'язку із відсутністю вільних земельних ділянок в урочищі "Сад".

11. Не погодившись з рішенням від 17.06.2016 №347, позивач оскаржив його в суді.

Постановою Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 (справа №607/14601/16-а) позов було задоволено, скасовано зазначене рішення Острівської сільської ради та зобов'язано сільську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 24.12.2014.

12. Острівська сільська рада втретє розглянула заяву позивача від 24.12.2014 про надання дозволу та прийняла оскаржуване рішення від 27.09.2017 №735 "Про виконання рішення Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 справа №607/14601/16-а", яким ОСОБА_1 повторно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в урочищі "Сад", з тієї самої причини, що й попереднього разу, - у зв'язку із відсутністю вільних земельних ділянок в урочищі "Сад".

13. Не погодившись із рішенням від 27.09.2017 №735, позивач звернувся з цим позовом до суду.

14. Під час розгляду цієї справи в суді першої інстанції, Острівська сільська рада прийняла рішення від 23.04.2018 №853 "Про рішення Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 справа №607/14601/16-а", яким повторно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в урочищі "Сад ", у зв'язку із відсутністю вільних земельних ділянок в урочищі "Сад" (п.2 даного рішення). Крім того, цим рішенням було скасовано рішення від 27.09.2017 №735 "Про виконання рішення Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 справа №607/14601/16-а".

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15. Позивач вважає, що сільська рада не мала повноважень скасовувати чи вносити зміни у власне рішення від 27.09.2017 №735 "Про виконання рішення Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 справа 49607/14601/16", оскільки органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

16. Відповідач проти позову заперечував. Острівська сільська рада прийняла оскаржувані рішення в межах повноважень, настаттями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України України "Про місцеве самоврядування в Україні". При прийнятті рішення від 23.04.2018 №853 депутати сільської ради врахували та взяли до відома рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009, в якому йдеться, що права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений законами та Конституцією України.

17. Рішення від 27.09.2017 р. №735 "Про виконання рішення Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 справа 49607/14601/16" було прийнято помилково за відсутності кворуму, через що було в подальшому скасовано рішенням від 23.04.2018 №853 "Про рішення Тернопільського міськрайонного суду від
04.04.2017 справа 49607/14601/16".

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Задовольняючи позов частково, суди виходили з того, що засідання Острівської сільської ради, на якому було прийнято рішення від 27.09.2017 № 735, не було повноважним, оскільки у ньому брали участь лише 7 депутатів при загальному складі ради у 14 депутатів, тоді як ч.12 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.16 Регламенту Острівської сільської ради передбачено, що сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

19. Крім того, рішенням від 27.09.2017 №735 "Про виконання рішення Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 справа №607/14601/16-а" відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв'язку із відсутністю вільних земельних ділянок в урочищі "Сад". Проте в судовому рішенні від 04.04.2017 зазначено, що відповідач не довів, що вільні земельні ділянки в урочищі "Сад" відсутні.

20. Щодо іншого оскаржуваного рішення від 23.04.2018 №853 "Про рішення Тернопільського міськрайонного суду від 04.04.2017 року справа №607/14601/16", суди зазначили, що зміст п.2 рішення від 23.04.2018 №853 є тотожним п.1 рішення від 27.09.2017 №735, яке також оскаржується позивачем у даній справі.

21. Рішення №735, яке скасовано п.3 Рішення №853, є індивідуальним (ненормативним) правовим актом, який стосується прав та інтересів визначеної в акті особи (позивача), дія якого вичерпана його виконанням. В силу правової позиції, викладеної Конституційним Судом України у рішенні від 16.04.2009 у справі №7-рп/2009, рішення сільської ради як ненормативний правовий акт органу місцевого самоврядування не може бути скасований чи змінений вказаним органом місцевого самоврядування після його виконання.

22. Таким чином, на момент прийняття відповідачем рішення від 23.04.2018 №853, позивачем було оскаржено до суду рішення від 27.09.2017 №735, а тому у позивача на той момент з'явилося самостійне право на судовий захист. Відповідно відповідач не мав повноважень (права) скасовувати чи вносити зміни у рішення від
27.09.2017 №735.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

23. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що суд безпідставно вийшов за межі позовних вимог, оскільки зобов'язав сільську раду видати позивачу дозвіл, в той час як позивач просив повторно розглянути його заяву та видати дозвіл.

24. Звертає увагу, що інформація з Державного земельного кадастру про відсутність зареєстрованих речових прав на земельні ділянки в урочищі "Сад", не є доказом відсутності там вільних земельних ділянок. Відповідач прийняв ряд рішень за заявами громадян щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність. Ці рішення є чинними.

25. Рішення органів місцевого самоврядування можуть визнаватись незаконними в судовому порядку. Однак це не позбавляє орган місцевого самоврядування за власною ініціативою змінити чи скасувати власне рішення.

26. Окрім того, відповідач покликається на те, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, оскільки не було розглянуто та вирішено клопотання відповідача про відкладення розгляду справи.

27. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити судові рішення без змін. Вважає, що повноваження відповідача не є дискреційними. Доводи відповідача про відсутність вільних земельних ділянок належно перевірені та спростовані судами. Орган місцевого самоврядування не може скасовувати свої попередні рішення, які є ненормативними, оскільки вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.

29. Суд звертає увагу, що метою звернення позивача до суду було скасування рішення сільської ради, яким йому було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

30. Йдеться про одне і те саме клопотання ОСОБА_1 від 24.12.2014 до Острівської сільської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в урочищі "Сад" в межах населеного пункту. Щоразу причина відмови була одна - відсутність вільних земельних ділянок в урочищі "Сад".

31. За наслідками вирішення цього клопотання сільська рада неодноразово (рішення від 21.07.2015, від 17.06.2016, оскаржуються у цій справі - від 27.09.2017 та від 23.04.2018) відмовляла ОСОБА_1 у прийнятті рішення на його користь. Щоразу це ставало причиною його звернень до суду з проханням скасувати відповідні рішення Острівської сільської ради та зобов'язати її повторно розглянути клопотання від 24.12.2014 і кожен раз судові рішення були прийняті на користь ОСОБА_1. Водночас, судовими рішеннями на сільську раду покладено обов'язок лише розглянути заяву повторно.

32. Отже, судові рішення виконувались. Сільська рада приймала рішення, хоч і негативні для позивача.

33. Задовольняючи позов частково, суди досліджували обставини, через які позивачу було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а також дійшли висновку про неможливість скасування сільською радою власного рішення, яке є ненормативним актом.

34. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій.

35. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, здійснює перевірку правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 1, 2 статті 341 КАС України).

36. Частина доводів скаржника фактично спрямовані на незгоду з оцінкою судами попередніх інстанцій доказів, які стосуються перевірки відсутності вільних земельних ділянок в урочищі "Сад". Тобто скаржник просить надати повторну оцінку цим доказам. Тому ці доводи Суд відхиляє.

37. У частині 7 статті 118 Земельного кодексу України зазначено, що підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

38. Підстав відмови, які передбачені цією нормою, відповідачем не доведено.

39. Отже, суди правильно скасували рішення Острівської сільської ради від
27.09.2017 №735 "Про виконання рішення Тернопільського міськрайонного суду від
04.04.2017 справа №607/14601/16-а".

40. Суди правильно звернули увагу, що оскільки пункт 2 рішення від 23.04.2018 № 853 є аналогічним рішенню Острівської сільської ради від 27.09.2017 №735, таке не підлягає повторній оцінці та підлягає скасуванню з тих самих підстав.

41. Інші доводи касаційної скарги стосуються втручання суду у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

42. Верховний Суд вже розглядав подібні справи та робив висновки щодо дискреційних повноважень. Судова практика у цій категорії справ є усталеною.

43. Зокрема у справі № 825/602/17 (постанова від 23.05.2018) Верховний Суд дійшов таких висновків:

28.. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

29. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

30. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

31. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України.

32. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

44. Застосовуючи ці підходи до справи, що розглядається, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність дискреційних повноважень.

45. Доводи позивача про вихід суду за межі позовних вимог Суд відхиляє, оскільки вимога зобов'язати сільську раду надати дозвіл є у позовній заяві. До того ж зважаючи на те, що судовими рішеннями, які набрали законної сили встановлено, що сільська рада неодноразово неправомірно відмовляла у наданні дозволу, черговий повторний розгляд заяви не захистить прав позивача.

46. З огляду на це, саме зобов'язання ради надати дозвіл є найбільш ефективним способом захисту порушеного права.

47. Доводи про те, що судом апеляційної інстанції не було розглянуто та вирішено клопотання відповідача про відкладення розгляду справи Суд відхиляє. Як вбачається з протоколу судового засідання 28.08.2018 (а. с. 184), суд розглянув клопотання про вирішив продовжити розгляд за відсутності учасників, які були повідомленні про час та місце розгляду справи.

48. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права.

49. Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої та апеляційної інстанції є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Острівської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області залишити без задоволення.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя Кравчук В. М.

Суддя Єзеров А. А.

Суддя Стародуб О. П.