Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.09.2020 року у справі №820/1913/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 вересня 2020 року

Київ

справа №820/1913/17

адміністративне провадження №К/9901/15459/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н. А.,

суддів - Смоковича М. І.,

Шевцової Н. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальника відділу з медичної діяльності ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року (головуючий суддя - Бадюков Ю. В. ) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Русанова В. Б., судді - Бартош Н. С., Курило Л. В. ) у справі

за позовом Комунального некомерційного підприємства "Обласний центр онкології"

до заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальника відділу з медичної діяльності ОСОБА_1

про визнання протиправним та скасування наказу,

установив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2017 року Комунальне некомерційне підприємство "Обласний центр онкології" (далі по тексту - позивач, КНП "ОЦО") звернулось до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальника відділу з медичної діяльності ОСОБА_1 (далі по тексту - відповідач, заступник, ОСОБА_1) в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить суд визнати протиправним та скасувати наказ заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальника відділу з медичної діяльності ОСОБА_1 від 27 квітня 2017 року №172 "Про створення комісії" (далі по тексту - наказ №172).

В обґрунтування своїх позовних вимог позивач зазначив про те, що заступник начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальник відділу з медичної діяльності ОСОБА_1 перевищила свої повноваження, видала та підписала наказ №172, відповідно до якого створено комісію для вивчення питання організації спеціалізованої медичної допомоги, порядку ведення первинної медичної документації та організації статистичного обліку і звітності. В обґрунтування факту наявності порушеного права позивач посилався на те, що 03.05.2017 на територію позивача з'явилась група осіб, що називали себе членами комісії, яка була створена згідно з наказом №172, та в усній формі запропонували генеральному директору Комунального некомерційного підприємства "Обласний центр онкології" - ОСОБА_2 допустити членів комісії на підставі прийнятого наказу до перевірки на територію та у приміщення закладу та надати необхідні документи. Позивач зазначав, що офіційно зазначений наказ до закладу не надходив.

Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року, адміністративний позов Комунального некомерційного підприємства "Обласний центр онкології" до Заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальник відділу з медичної діяльності ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування наказу задоволено в повному обсязі.

Скасовано наказ Заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальник відділу з медичної діяльності ОСОБА_1 від 27 квітня 2017 року №172 "Про створення комісії".

Ухвалюючи рішення у справі, суди зазначили, що фактично предметом наказу є перевірка організації спеціалізованої медичної допомоги, порядку ведення первинної медичної документації та організація статистичного обліку і звітності, тобто перевірка організації діяльності підприємства, а не розгляд наукових рекомендацій і пропозицій щодо роботи галузі. Положенням не передбачено повноважень начальника Управління щодо видання наказів про здійснення на комунальних підприємствах перевірки організації спеціалізованої медичної допомоги, порядку ведення первинної медичної документації та організації статистичного обліку і звітності. Крім того, суди вказали, що положенням не визначено повноважень заступника (заступників) начальника Управління, в тому числі й на час відсутності начальника та не визначено порядку заміщення посади начальника на час його відсутності, обсягу повноважень особи, на яку покладається виконання обов'язків начальника.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

02 листопада 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальника відділу з медичної діяльності ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року, в якій відповідач просила скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує, що розпорядженням від 16.08.2016 №314-к на неї було тимчасово покладено виконання обов'язків начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації, в тому числі і видавати накази. Вважає, що цим розпорядженням і посадовою інструкцією заступника начальника Управління їй були надані повноваження підписувати накази, що входять до обов'язків і повноважень начальника. Проте оскільки скаржник залишилась на своїй фактичній посаді, нею здійснювалось підписання розпорядчих та інших документів із зазначенням своєї фактичної посади. Вказує, що в Управлінні можуть створюватись не лише наукові ради або наукові комісії для розгляду наукових рекомендацій. Зазначає, що у спірному наказі чітко визначено мету створення комісії - вивчення питання організації спеціалізованої медичної допомоги, порядку ведення первинної медичної документації та організації статистичного обліку і звітності у КНП "Обласний центр онкології", у зв'язку з чим вважає висновків судів попередніх інстанцій стосовно того, що метою цього наказу є перевірка діяльності позивача, безпідставними. Крім того, вважає, що судами попередніх інстанцій не зазначено чим саме та які права та інтереси позивача порушуються спірним у справі наказом.

Позивачем до Суду надано заперечення на касаційну скаргу, в якому вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до статуту, затвердженого
01.11.2016 Головою Харківської обласної ради С. І. Черновим КНП "ОЦО" - неприбутковий заклад охорони здоров'я, комунальне унітарне некомерційне підприємство, що надає послуги населенню м. Харкова та Харківської області (п.
1.1Статуту) (а. с. 7-15).

Згідно п. 1.2. статуту КНП "Обласний центр онкології" створений рішенням Харківської обласної ради від 08.09.2016 №283-VII "Про створення Комунального некомерційного підприємства "Обласний центр онкології".

Позивач належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Харківської області (п. 1.3. статуту).

Пунктом 1.4. статуту передбачено, що органом, що здійснює управління майном КНП "Обласний центр онкології", є Харківська обласна рада. Галузеву політику та розвиток забезпечує управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації. Повноваження Управління охорони здоров'я щодо управління діяльністю КНП "Обласний центр онкології" визначаються відповідними рішеннями обласної ради, розпорядженнями голови Харківської обласної державної адміністрації та чинним законодавством України.

Розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації від
16.08.2016 №314-к тимчасово, з 16.08.2016, виконання обов'язків начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації покладено на ОСОБА_1, заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальника відділу з медичної діяльності.

27.04.2017 заступником начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальником відділу з медичної діяльності ОСОБА_1 був виданий наказ №172 "Про створення комісії".

Відповідно до п.1 наказу створено комісію для вивчення питання організації спеціалізованої медичної допомоги, порядку ведення первинної медичної документації та організації статистичного обліку і звітності у складі 22 осіб, з яких лише одна особа є штатним, а ще одна - позаштатним працівником Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації, інші особи, в тому числі - голова комісії, залучаються до роботи комісії за згодою.

Пунктом 2 вказаного наказу комісію зобов'язано провести аналіз організації спеціалізованої медичної допомоги, порядку ведення первинної медичної документації та організації статистичного обліку і звітності у Комунальному некомерційному підприємстві "Обласний центр онкології" у термін з 03.05.2017 по
05.05.2017 року, підготувати за результатами проведеної роботи довідку із висновками та пропозиціями, у разі потреби, щодо вжиття відповідних заходів.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Повноваження, права та обов'язки Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації та його посадових осіб регламентовані у Положенні про Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації, затвердженим Розпорядженням голови обласної державної адміністрації №337 від 04.08.2016 (далі - Положення №337).

Відповідно до п. п. 5,6,7 п. 5 Положення №337 Управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює організаційно-методичне керівництво структурними підрозділами охорони здоров'я районних державних адміністрацій та комунальними закладами охорони здоров'я, спрямовує їхню діяльність на ефективну реалізацію державної політики у сфері охорони здоров'я, забезпечує санітарно-епідеміологічне благополуччя населення на території Харківської області; забезпечує координацію та аналізує стан діяльності закладів охорони здоров'я Харківської області; здійснює контроль за дотриманням комунальними закладами охорони здоров'я та комунальними підприємствами правил, норм, стандартів у межах визначених повноважень.

Так, пунктом 8 вказаного Положення передбачено, що Управління очолює начальник, який у встановленому порядку призначається на посаду та звільняється з посади головою обласної державної адміністрації за поданням заступника голови обласної державної адміністрації, згідно з розподілом обов'язків, та за погодженням з Міністерством охорони здоров'я України.

Начальник Управління, зокрема, розподіляє обов'язки між заступниками Управління, керівниками структурних підрозділів Управління (п. п.3 п. 9 Положення №337).

Підпунктом 13 пункту 9 Положення начальник Управління видає у межах своїх повноважень накази, організовує та контролює їх виконання.

Пунктом 11 Положення №337 передбачено, що для розгляду наукових рекомендацій і пропозицій щодо роботи галузі та вирішення інших питань в Управлінні можуть утворюватися наукові ради, комісії та робочі групи. Склад наукових рад і комісій та положення про них у разі необхідності, затверджує начальник управління.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення", розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення".

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Як встановили суди попередніх інстанцій, розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації від 16.08.2016 №314-к з 16.08.2016 виконання обов'язків начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації покладено на ОСОБА_1, заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальника відділу з медичної діяльності.

Отже, висновки судів попередніх інстанцій про підписання спірного у цій справі наказу позивачем як не уповноваженою особою є необґрунтованими. Колегія суддів зауважує, що зазначення у наказі від 27.04.2017 №172 фактичної посади відповідача - заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації не спростовує обставин наявності у неї права на його підписання та не є порушенням чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства.

Крім того, колегія суддів вважає помилковим неврахування судами попередніх інстанцій повноважень Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації, наведених у п. п. 5-7 Положення №337, до яких віднесено, зокрема, здійснення організаційно-методичного керівництва комунальними закладами охорони здоров'я, забезпечення координації та аналізу стану діяльності закладів охорони здоров'я Харківської області, здійснення контролю за дотриманням комунальними закладами охорони здоров'я та комунальними підприємствами правил, норм, стандартів у межах визначених повноважень.

Отже, Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації є органом, уповноваженим на здійснення контролю за дотриманням в тому числі позивачем правил, норм, стандартів, а також координації та аналізу стану його діяльності.

Також не відповідають дійсності посилання судів попередніх інстанцій на те, що предметом спірного у цій справі наказу фактично є проведення перевірки організації спеціалізованої медичної допомоги, порядку ведення первинної медичної документації та організація статистичного обліку і звітності позивача, тобто перевірка організації діяльності підприємства, а не розгляд наукових рекомендацій і пропозицій щодо роботи галузі.

Зі змісту вказаного наказу не вбачається, що ним призначено перевірку Комунального некомерційного підприємства "Обласний центр онкології", визначено підстави її проведення, строки та мету. Спірним у справі наказом створено комісію для вивчення питання організації спеціалізованої медичної допомоги, порядку ведення первинної медичної документації та організації статистичного обліку і звітності позивача, що узгоджується із завданнями та повноваженнями Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації, визначеними Положенням №337.

Також Суд звертає увагу на те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача. Тобто, обов'язковою умовою судового захисту є наявність порушених прав та охоронюваних законом інтересів безпосередньо позивача з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Обґрунтовуючи позовні вимоги Комунальне некомерційне підприємство "Обласний центр онкології" посилалось на те, що 03.05.2017 на територію позивача з'явилась група осіб, що називали себе членами комісії, яка була створена згідно з наказом №172, та в усній формі запропонували генеральному директору Комунального некомерційного підприємства "Обласний центр онкології" - ОСОБА_2 допустити членів комісії на підставі прийнятого наказу до перевірки на територію та у приміщення закладу та надати необхідні документи.

Водночас, Суд зауважує, що під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій позивачем не зазначено, в чому саме полягає порушення його прав і законних інтересів при виданні спірного у цій справі наказу. Не зазначено, яким чином вивчення Управлінням охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації стану діяльності Комунального некомерційного підприємства "Обласний центр онкології" порушує права останнього, які б потребували захисту в судовому порядку.

Вищенаведені обставини в сукупності, на думку Суду, свідчать про відсутність підстав для задоволення позовних вимог Комунального некомерційного підприємства "Обласний центр онкології".

З огляду на викладене, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності спірного у цій справі наказу.

У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно з ч.ч. 1, 2 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

З урахуванням зазначеного, Суд дійшов висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме приписів Положення №337.

З огляду на викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень судів попередніх інстанцій та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог позивача.

Відповідно до приписів ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають стягненню.

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 350, 351, 352, 353, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

Касаційну скаргу заступника начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації - начальника відділу з медичної діяльності ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року скасувати та ухвалити у справі нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н. А. Данилевич

Судді М. І. Смокович

Н. В. Шевцова