Історія справи

Ухвала КАС ВП від 12.04.2020 року у справі №810/899/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 квітня 2020 року

Київ

справа №810/899/17

адміністративне провадження №К/9901/16710/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про визнання протиправними та скасування рішень за касаційною скаргою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської Л.В., Оксененка О.М., Парінова А.Б. від 12 липня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до адміністративного суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі - Департамент ДАБІ у Київській області, відповідач), в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту ДАБІ у Київській області № 59 від 12 серпня 2016 року про зупинення дії будівельного паспорту забудови земельної ділянки від 19 травня 2015 року № 21/15;

- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту ДАБІ у Київській області про повернення декларації про готовність до експлуатації об`єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта, що оформлене листом № 10/10-105/1611/02 від 16 листопада 2016 року;

- зобов`язати Департамент ДАБІ у Київській області прийняти рішення про реєстрацію Декларації про готовність до експлуатації об`єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта під реконструкцію житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що відповідно до статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» подала, а Департамент ДАБІ у Київській області 3 листопада 2016 року прийняв, декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта за адресою: АДРЕСА_1 , однак 16 листопада 2016 року їй повернуто декларації про готовність до експлуатації об`єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта у зв`язку з тим, що дію будівельного паспорта від 19 травня 2015 року № 21/15 зупинено. На думку позивача, відсутні підстави, передбачені законом, для зупинення дії будівельного паспорта та скасування декларації, а тому рішення відповідача є протиправними та підлягають скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 12 травня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Управління містобудування та архітектури Білоцерківської міської ради щодо видачі будівельного паспорту, оформлене будівельним паспортом № 21/15 від 19 травня 2015 року, порушує вимоги пунктів 1.3, 3.25*, 3.25а* додатку 3.1 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», а тому рішення відповідача про зупинення дії будівельного паспорта є правомірним. Суд першої інстанції також зазначив, що оскільки дію рішення про видачу будівельного паспорту № 21/15 від 19 травня 2015 року зупинено, тому інформація про такий будівельний паспорт не може бути включена до декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а тому рішення про повернення декларації про готовність до експлуатації об`єкта також є правомірним.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, постанову Київського окружного адміністративного суду від 12 травня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Департаменту ДАБІ у Київській області № 59 від 12 серпня 2016 року про зупинення дії будівельного паспорту забудови земельної ділянки від 19 травня 2015 року № 21/15; визнано протиправним та скасовано рішення Департаменту ДАБІ у Київській області про повернення ОСОБА_1 декларації про готовність до експлуатації об`єкта «Реконструкція житлового будинку з надбудовою другого поверху; будівництво двоповерхової літньої кухні розміром 6.10 х 3.80 м» за адресою: АДРЕСА_1 , будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта, що оформлене листом № 10/10-105/1611/02 від 16 листопада 2016 року; зобов`язано Департамент ДАБІ у Київській області розглянути питання про реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта, під реконструкцію житлового будинку з надбудовою другого поверху; будівництво двоповерхової літньої кухні розміром 6.10 х 3.80 м за адресою: АДРЕСА_1 .

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що на підставі виданого управлінням містобудування та архітектури Білоцерківської міської ради Київської області будівельного паспорту Департаментом ДАБІ у Київській області зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт № КС062160210412 від 21 січня 2016 року на реконструкцію житлового будинку з надбудовою другого поверху, будівництво літньої кухні, внаслідок чого у позивача, відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», виникли законні підстави для виконання будівельних робіт. Суд апеляційної інстанції також дійшов до висновку, що, отримуючи документи для забудови земельної ділянки, відповідач не мав зауважень та не вказав на наявність обтяжень, встановлених законодавством, тому позивачем виконані всі необхідні дії щодо отримання на законних підставах документів, потрібних для здійснення будівництва відповідно до діючого законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент ДАБІ у Київській області звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року та залишити у силі постанову Київського окружного адміністративного суду від 12 травня 2017 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 9 серпня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 810/899/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано строк учасникам справи для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не було закінчено.

Ухвалою Верховного Суду від 8 квітня 2020 року прийнято до свого провадження справу № 810/899/17 за касаційною скаргою Департаменту ДАБІ у Київській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Представниками Департаменту ДАБІ у Київській області та Руденко Т.М. подані клопотання про їх участь у судовому засіданні під час розгляду справи у касаційному порядку. Ухвалою Верховного Суду від 8 квітня 2020 року у задоволенні цих клопотання відмовлено.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що рішенням виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області від 9 серпня 2011 року № 355, на підставі подання Управління містобудування та архітектури Білоцерківської міської ради № 15/496, ОСОБА_2 виданий будівельний паспорт під реконструкцію житлового будинку з надбудовою другого поверху; будівництво двоповерхової літньої кухні розміром 6.10 х 3.80 м на власній земельній ділянці домоволодіння АДРЕСА_1 .

У зв`язку із набуттям ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку, на якій здійснювалось будівництво, 19 травня 2015 року у будівельний паспорт внесені зміни, відповідно до яких замовником будівництва стала позивач. Будівельний паспорт виданий Управлінням містобудування та архітектури Білоцерківської міської ради.

21 січня 2016 року Департаментом ДАБІ у Київській області зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт № КС062160210412 від 21 січня 2016 року щодо об`єкту будівництва - реконструкція житлового будинку з надбудовою другого поверху, будівництво літньої кухні за адресою: АДРЕСА_1 , замовник: ОСОБА_1 .

У період з 2 червня 2016 року по 12 липня 2016 року Департаментом проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управлінням містобудування та архітектури Білоцерківської міської ради.

За результатами проведеної перевірки, серед іншого, встановлено недотримання вимог пунктів 3.25*, 3.25а* додатку 3.1 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» під час прийняття рішення об`єктом нагляду щодо видачі будівельного паспорту № 21/15 замовник: ОСОБА_1 , реконструкція житлового будинку з надбудовою другого поверху; будівництво двоповерхової літньої кухні розміром 6.10 х 3.80 м, АДРЕСА_1 .

За результатами зазначеної перевірки складено акт від 12 липня 2016 року, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 12 серпня 2016 року та прийнято рішення № 59 від 12 серпня 2016 року про зупинення дії будівельного паспорту забудови земельної ділянки від 19 травня 2015 року № 21/15.

3 листопада 2016 року Департаментом отримано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, будівництво, якого здійснено на підставі будівельного паспорта, «Реконструкція житлового будинку з надбудовою другого поверху, будівництво літньої кухні» за адресою: АДРЕСА_1 . Замовник: ОСОБА_1 (вх. № 10/10-Р-0311/79/П).

Листом № 10/10-105/1611/02 від 16 листопада 2016 року Департаментом повернуто позивачу декларацію про готовність об`єкта до експлуатації з тієї підстави, що дана декларація місить інформацію про будівельний паспорт забудови земельної ділянки, дію якого зупинено рішенням головного інспектора будівельного нагляду № 59 від 12 вересня 2016 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що Департамент ДАБІ у Київській області, провівши планову перевірку Управління містобудування та архітектури Білоцерківської міської ради, виявив порушення вимог пунктів 3.25*, 3.25а* додатку 3.1 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» під час прийняття Управлінням рішення щодо видачі будівельного паспорту № 21/15 від 19 травня 2015 року, що стало підставою для скасування цього рішення.

Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про те, що законодавством позивачу не надано повноважень щодо зупинення дії будівельного паспорта, оскільки право скасовувати рішення об`єкта нагляду у разі виявлення під час його прийняття порушення вимог законодавства надано позивачу статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пунктом 32 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 698).

Від ОСОБА_1 надійшло заперечення на касаційну скаргу Департаменту ДАБІ у Київській області, в якому зазначається, що вимоги касаційної скарги є необґрунтованими, а постанова суду апеляційної інстанції є законною, на підставі чого просить залишити судове рішення суду апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи були оскаржувані рішення Департаменту ДАБІ у Київській області прийняті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також на законних підставах, розумно та пропорційно.

Повноваження Департаменту ДАБІ у Київській області у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 813/2243/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, у період з 2 червня 2016 року по 12 липня 2016 року Департаментом ДАБІ у Київській області проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управлінням містобудування та архітектури Білоцерківської міської ради.

За результатами проведеної перевірки, серед іншого, встановлено недотримання Управлінням вимог пунктів 3.25*, п. 3.25а* додатку 3.1 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» під час прийняття рішення щодо видачі будівельного паспорту № 21/15. За результатами зазначеної перевірки складено акт від 12 липня 2016 року, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 12 серпня 2016 року та прийнято рішення № 59 від 12 серпня 2016 року про зупинення дії будівельного паспорту забудови земельної ділянки від 19 травня 2015 року № 21/15.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що відповідач під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного нагляду діяв у порядку та у межах визначених Законом повноважень.

Стосовно правомірності прийнятого відповідачем рішення щодо зупинення дії будівельного паспорту від 19 травня 2015 року № 21/15 колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки.

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

На виконання статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України № 103 від 5 липня 2011 року розроблено та затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 103), відповідно до пункту 2.1 якого видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг.

Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входить: заява на видачу будівельного паспорту зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку, засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію, ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об`єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об`єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у томі числі автономного, що плануються до застосування, тощо), проект будівництва (за наявності), засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

Внесення змін до будівельного паспорта здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку та на умовах, визначених для його отримання, протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять:

- заява на внесення змін до будівельного паспорта за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку;

- примірник будівельного паспорта замовника;

- ескізні наміри змін (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади та плани поверхів нових об`єктів із зазначенням габаритних розмірів тощо);

- засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову (пункт 2.2. Порядку № 103).

Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:

неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;

невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Відповідно до пункту 2.5 Порядку № 103 повернення пакета документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього здійснюється з відповідним обґрунтуванням уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, який не перевищує строк його надання.

Згідно із пунктом 2.9 Порядку № 103 до складу будівельного паспорта входять пакет документів, наданий замовником відповідно до пунктів 2.1, 2.2 цього розділу, схема забудови земельної ділянки, наведена у додатку 3 до цього Порядку, пам`ятка замовнику індивідуального будівництва.

Будівельний паспорт підписується керівником відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури та реєструється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у журналі реєстрації будівельних паспортів (пункти 2.12, та 2.14 Порядку № 103).

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що уповноважений орган, отримавши заяву разом із пакетом документів для надання будівельного паспорту, має перевірити подані документи, надати їм оцінку та визначити відповідність вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. На підставі такої оцінки уповноважений орган приймає одне з рішень: про надання будівельного паспорта, про повернення документів з підстав, визначених Порядком № 103. Відповідне рішення приймається протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів та має бути належним чином мотивоване. До виданого будівельного паспорта також можуть вноситися зміни на підставі заяви зацікавленої особи з підстав, визначених Порядком № 103.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, для отримання будівельного паспорту заявником було надано пакет документів відповідно до вимог вищезазначеного Порядку № 103 та отримано будівельний паспорт з вимогами до забудови земельної ділянки № 38 від 15 серпня 2011 року. У зв`язку зі зміною власника земельної ділянки, ОСОБА_1 подано заяву про внесення змін до будівельного паспорта разом із документами, що підтверджують зміну власника земельної ділянки, у зв`язку з цим 19 травня 2015 року до будівельного паспорта були внесені відповідні зміни.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що отримуючи документи для забудови земельної ділянки, позивач не мав зауважень до поданих документів. Позивачем виконані всі необхідні дії щодо отримання на законних підставах необхідних документів для забудови відповідно до діючого законодавства.

Згідно зі статтею 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Відповідно до пункту 2.16 Порядку № 103 після направлення замовником відповідно до статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» повідомлення про початок виконання будівельних робіт до відповідних органів Держархбудінспекції України будівельний паспорт є підставою для виконання будівельних робіт.

Отже, право на виконання будівельних робіт за будівельним паспортом здійснюється після подання повідомлення про початок будівельних робіт.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, на підставі виданого Управлінням містобудування та архітектури Білоцерківської міської ради Київської області будівельного паспорту, Департаментом ДАБІ у Київській області зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт № КС062160210412 від 21 січня 2016 року на реконструкцію житлового будинку з надбудовою другого поверху, будівництво літньої кухні за адресою: АДРЕСА_1 , внаслідок чого у позивача, відповідно до статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», виникли законні підстави для виконання будівельних робіт.

Тому за встановлених судами попередніх інстанцій у цій справі обставин, будівельний паспорт вичерпав свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 28 липня 2019 року у справі № 607/9853/18.

Колегія суддів враховує, що Рішенням Конституційного Суд України від 16 квітня 2009 № 7-рп/2009 передбачено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, які вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання (пункт 5 мотивувальної частини Рішення).

Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: 1) відсутність факту виконання рішення, що скасовується; 2) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 296/9690/15-а, від 06 березня 2019 року у справі № 2340/2921/18, від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016), від 21 серпня 2019 року у справі № 461/560/14-а.

Колегія суддів також звертає увагу, що аналогічна правова позиція була викладена й у постанові Верховного Суду України від 4 червня 2013 року у справі № 21-64а13, тобто була висловлена на момент вирішення справи у судах попередніх інстанцій.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку про те, що оскаржуване рішення Департаменту ДАБІ у Київській області про зупинення дії будівельного паспорта від 19 травня 2015 року № 21/15 суперечить принципу правової визначеності, оскільки рішення суб`єкта владних повноважень про скасування власного рішення може відповідати ознакам «свавільного», яке ставить особу (суб`єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 1 жовтня 2019 року у справі № 826/9967/18.

Рішення про видачу будівельного паспорта є ненормативним актом, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання (21 січня 2016 року), а отже таке рішення вже не може бути змінено або скасовано органом, який його прийняв.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що рішення Департаменту ДАБІ у Київській області № 59 від 12 серпня 2016 року про зупинення дії будівельного паспорту забудови земельної ділянки від 19 травня 2015 року № 21/15 є протиправними, тому позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.

У зв`язку з вищенаведеним протиправним є також рішення Департаменту ДАБІ у Київській області про повернення декларації про готовність до експлуатації об`єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта, що оформлене листом № 10/10-105/1611/02 від 16 листопада 2016 року, оскільки підставою повернення декларації стало зупинення дії будівельного паспорта від 19 травня 2015 року № 21/15.

Тому правильним є висновок суду апеляційної інстанції про необхідність визнання протиправним та скасування рішення Департаменту ДАБІ у Київській області про повернення декларації про готовність до експлуатації об`єкта та зобов`язання відповідача повторно розглянути подану декларацію з урахуванням того, що будівельний паспорт 19 травня 2015 року № 21/15 є чинним.

Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час розгляду прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає таке рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74 і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 38).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко