Як отримати земельну ділянку, і куди скаржитись у разі відмови

Менше половини від українців скористалися можливістю стати власниками сільськогосподарських угідь. Зокрема, через відмову в дозволі на розроблення проекту землеустрою щодо відведення ділянки. Що необхідно знати для звернення із заявою про отримання такого дозволу і як складається практика судового оскарження відмов?

Публічна карта на допомогу

У ст.121 Земельного кодексу встановлено норми безоплатної передачі ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства — у розмірі не більше ніж 2 га. Однак у разі відсутності вільних угідь чи їх обмеженої кількості ділянка, на яку видається дозвіл, може мати меншу площу. Право на отримання ділянки може бути використане лише один раз у межах кожного виду цільового призначення.

Для практичної реалізації задекларованих прав громадянину необхідно пройти такі умовні етапи. Насамперед необхідно визначити наявність вільної ділянки в бажаній місцевості. На виконання вимог стст.35 та 36 закону «Про Державний земельний кадастр» доступ до основних даних кадастру реалізований через публічну кадастрову карту, розміщену на офіційному сайті Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру. Щоправда, не всі масиви вільних земель відображені на ній, тому в більшості випадків знайти такий наділ виявляється неможливим.

Що ж робити в разі, якщо карта не містить даних про вільні ділянки в бажаному місці? За законом, виконавчі органи місцевої влади зобов’язані надавати за запитами письмову інформацію про наявність ділянок, що можуть бути використані під забудову. Тому можна звернутися до таких органів і Держгеокадастру із запитом про наявність вільних земель, які ще не передані у власність чи користування та можуть бути використані для ведення особистого селянського господарства. Розпорядник інформації має дати відповідь не пізніше ніж через 5 робочих днів з дня отримання запиту (максимум через 20 — якщо йдеться про обробку великого обсягу інформації).

Саме вказаний етап є найбільш проблематичним, оскільки органи державної влади, до яких надходить запит, у 90% випадків стверджують, що він поданий не за належністю, а такий орган не є розпорядником інформації. Частою є формальна відписка про відсутність вільних земель або відмова в наданні інформації через відсутність детальних планів території, іншої містобудівної документації, а також про першочерговість виділення ділянок громадянам зі спеціальним статусом.

У разі одержання безпідставної відмови в наданні відповіді такі дії можна оскаржити, звернувшись до уповноваженого Верховної Ради з прав людини чи до суду.

До якого органу звертатися?

Виходячи із положень ст. 2 ЗК та Класифікації видів цільового призначення, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23.07.2010 №548, ділянки для ведення особистого селянського господарства є землями сільськогосподарського призначення. Встановлення цільового призначення є важливим з огляду на таке.

У ст.122 ЗК передбачено, що ділянками сільськогосподарського призначення державної власності розпоряджається Держгеокадастр і його територіальні органи. Якщо йдеться про землі комунальної власності, то вони перебувають у віданні сільських, селищних, міських рад, а площі спільної власності територіальних громад для всіх потреб передають обласні, районні ради. Тож подавати клопотання про одержання безплатно у власність ділянки слід або до органу Держгеокадастру, або до ради.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування ґрунту та погодження землекористувача (у разі вилучення ділянки, що перебуває в користуванні інших осіб).

Форма графічних матеріалів не затверджена жодним нормативним актом. Цим часто користуються органи влади задля відмови в наданні дозволу. Водночас такий критерій, як невідповідність графічних матеріалів, відсутній у ч.7 ст.118 ЗК, де зазначені підстави для відмови.

Дозвіл, розроблення та погодження проекту

Згідно з ч.7 ст.118 ЗК територіальний орган Держгеокадастру чи рада розглядає клопотання в місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення ділянки або мотивовано відмовляє в цьому. Підставою відмови може бути лише невідповідність місця розташування об’єкта вимогам законів, нормативно-правових актів, генеральних планів та іншої містобудівної документації.

Якщо у відведений строк не дано ні дозволу, ні відповіді про відмову, громадянин має право замовити розроблення проекту через місяць після закінчення цього строку, про що письмово повідомляє відповідний орган.

Додатковим етапом є погодження з об’єднаними територіальними громадами передання ділянки із земель державної власності (шляхом прийняття відповідною радою рішення відповідно до ст.26 закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). З аналізу практики прийняття рішень об’єднаними громадами випливає, що таке погодження здійснюється як на етапі надання Держгеокадастром дозволу на розроблення проекту, так і на етапі його затвердження та прийняття рішення про передачння ділянки у власність.

Додаткового погодження потребує проект відведення із земель певної категорії, що захищаються спеціальним законодавством.

Органи, від яких необхідно отримати погодження проекту, протягом 10 робочих днів із дня одержання проекту або його копії зобов’язані безоплатно дати або надіслати свої висновки. Підставою для відмови в погодженні може бути тільки невідповідність проекту вимогам законів і прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У висновку про відмову має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту та розумний строк для їх усунення. У ЗК передбачено також, що в подальшому відмова в погодженні проекту можлива лише в разі, якщо не були усунуті вказані недоліки. Не дозволяється відмовити з інших причин чи вказати ще якісь недоліки.

Водночас повторна відмова не позбавляє права розробника проекту усунути недоліки проекту та знову подати його на погодження.

Юрисдикція спорів

Судова практика оскарження неправомірних відмов у наданні дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення ділянок є доволі поширеною. І суди переважно стають на бік позивача, якщо відмова була дійсно безпідставною.

Досить поширеною є практика судів, які в таких спорах втручаються в дискреційні повноваження органів і зобов’язують дати дозвіл на розроблення проекту. Водночас відкритим залишається питання юрисдикції судів у подібних спорах у силу різних позицій, що висловлювалися судами касаційної інстанції.

Цікавою в цьому аспекті є постанова Великої палати Верховного Суду від 30.05.2018 (справа №826/5737/16). Особа звернулася до адміністративного суду з позовом проти міськради про визнання протиправним і скасування рішення про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту. Проте суд, керуючись п.1 ч.1 ст.157 КАС (у редакції, чинній станом на 2.03.2017), закрив провадження з огляду на те, що таку справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Верховний Суд зазначив, що аналіз положень законодавства, зокрема ст.cт.12 116 118 122 ЗК, дає підстави вважати, що ними встановлено підстави, порядок, строки передання земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати такі питання. Норми передбачають, зокрема, що для цього зацікавлена особа звертається до відповідних органів із клопотанням про одержання дозволу для розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, за результатами розгляду якого встановлені ЗК органи приймають одне з відповідних рішень.

Закриваючи провадження у справі, суд керувався тим, що спір не пов’язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а стосується права на земельну ділянку для зведення й обслуговування житлового будинку в межах норм безоплатної приватизації. Проте ВП ВС не погодилася з таким висновком.

Наголошено, що предметом спору є рішення міськради про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту. Питання, пов’язаного з визнанням права власності на ділянку та оспорюванням права власності інших осіб, у позивача не виникало. Саме собою отримання дозволу на розроблення проекту не означає позитивного рішення про надання ділянки у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов’язані з неправомірністю його прийняття.

З огляду на наведене ВП ВС дійшла висновку, що міськрада під час ухвалення спірного рішення здійснювала владні управлінські функції, оскільки в цих правовідносинах реалізовувала свої контрольні функції у сфері управління, що підпадає під юрисдикцію адмінсуду.

Аналогічну правову позицію ВП ВС висловила в постановах від 21.03.2018 (справа №536/233/16-ц) та від 27.04.2018 (№401/2400/16-ц).

Таким чином, рішення уповноважених органів щодо безпідставної відмови громадянам у наданні дозволу на розроблення проектів слід оскаржувати до адмінсуду.

Нові підстави для відмови

Як свідчить практика, зокрема постанова ВС від 17.04.2018 (справа №812/1557/17), рішення Київського окружного адміністративного суду від 20.06.2018 (справа №810/1421/18), уповноважені ст.122 ЗК органи при розгляді клопотань про надання дозволу на розроблення проекту знайшли нові підстави для відмови. Йдеться про затверджену постановою Кабінету Міністрів від 7.06.2017 №413 Стратегію використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Ці органи посилаються у відмовах на невключення ділянки до переліку тих, що можуть бути передані у власність громадянам на території відповідної області, розробленого на виконання постанови №413.

Водночас суди висловлюють думку, що норми ст. ст.116—118 122 ЗК дають підстави для іншого висновку. Адже в ЗК визначено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу. Це, зокрема, невідповідність місця розташування об’єкта вимогам законів, ухвалених відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації. При цьому в чинному законодавстві не передбачено права суб’єкта владних повноважень відступати від положень ст.118 ЗК. Аналогічна позиція викладена в постанові ВС від 27.02.2018 (справа №545/808/17).

Стосовно посилання органів на згадану стратегію, то в ній зазначено, що Держгеокадастр і його територіальні органи повинні:

формувати перелік та визначати площу ділянок, які передаються в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області;

щокварталу за 10 днів до його закінчення оприлюднювати перелік ділянок, які пропонується передавати у власність у наступному кварталі (розрахованих за вказаною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування ділянок;

давати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати ділянки сільгосппризначення державної власності в приватну власність у межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції;

враховувати позицію відповідної сільської чи селищної ради.

Для реалізації стратегії передбачено розроблення проектів нормативно-правових актів. Разом з тим у зв’язку з її затвердженням зміни до ЗК не вносилися, перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

На цій підставі суди вказують: оскільки порядок надання ділянок у користування, зокрема порядок одержання дозволу на розроблення проекту землеустрою, врегульовано безпосередньо ЗК, посилання Держгеокадастру на постанову КМ №413 як на підставу для відмови є неправомірним.

Останній крок

Якщо проект підлягає обов’язковій державній експертизі землевпорядної документації, він після погодження подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або до його територіального органу. Види землевпорядної документації, які підлягають такій експертизі, встановлено в ст.9 закону «Про державну експертизу землевпорядної документації». Так, обов’язковою є експертиза проекту відведення ділянок особливо цінних земель, лісогосподарського природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, а також водного фонду.

Після проходження всіх передбачених ст.186-1 ЗК погоджень відповідний орган Держгеокадастру чи рада згідно зі ст.118 ЗК у двотижневий строк з дня отримання проекту (а в разі необхідності проведення експертизи — після одержання позитивного висновку) приймає рішення про затвердження проекту та надання ділянки у власність.

Відмова в переданні такої нерухомості у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Автор консультації: Почерняк Ірина Сергіївна