Спір за участю суб’єкта владних повноважень ще не свідчить про його адміністративно-правову юрисдикцію (ВС/КЦС у справі № 756/9153/18-ц від 13.01.2021)

Фабула судового акту: За загальним правилом, визначеним у пункті 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства публічно-правовий спіром є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Не зважаючи на наявність такого законодавчого визначення у юристів часто-густо виникає проблема щодо визначення юрисдикції того чи іншого спору, а саме встановлення цивільно-правового або публічно-правового його характеру.

Не сприяє однозначності у вказаному визначенні і судова практика, яка постійно змінюється.

Іноді я цілком і повністю погоджуюсь з окремими своїми колегами, які вважають, що саме існування адміністративних судів є зайвим адже останні є зайвою інституцією, оскільки до часу заснування системи адміністративного судочинства з їх завданнями цілком і повністю справлялись загальні суди.

Але ж перейдемо до конкретного судового рішення у якому Касаційний цивільний суд визначив ознаки, які притаманні виключно публічно-правовим спорам.

У даній справі позивач звернувся до суду із позовом до Держави Україна в особі Державної судової адміністрації про відшкодування моральної шкоди завданої занадто тривалим розглядом іншої справи у якій він є також позивачем.

У зв’язку із порушення строків розгляду справи він звернувся зі скаргою до керівника апарату суду про невжиття заходів щодо розгляду його справи протягом строку, встановленого законом, проте відповіді не отримав. У зв’язку із цим на думку позивача такими діями відповідача йому завдано моральної шкоди оскільки керівник апарату несе персональну відповідальність за належне організаційне забезпечення суду, суддів та судового процесу.

Ухвалою місцевого суду провадження у справі закрито у зв’язку із тим, що даний спір підлягає розгляду нібито у порядку адміністративного судочинства оскільки відповідач є державним органом у системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади.

Апеляційний суд із такими висновками погодився.

Позивачем на вказані рішення було подано касаційну скаргу, яку КЦС задовольнив.

Приймаючи таке рішення суд касаційної інстанції послався на те, що із сукупності норм, передбачених ст.ст. 3, 13, 19 ЦПК України у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, що виникають із приватноправових відносин, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.

Водночас згідно ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Таким чином до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

У даній справі вимоги позивача про відшкодування моральної шкоди не пов`язані з вимогою вирішити публічно-правовий спір, а тому цей спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.

Аналізуйте судовий акт: Спори з ПФУ стосовно недоотриманих сум пенсії є публічно-правовими і розглядаються в порядку адмінсудочинства (ВП/ВС № 127/3233/19 від 29.01.2020)

Відмова у приватизації житла відноситься до приватно-правових спорів та відноситься до цивільної юрисдикції, скільки СВР у даному випадку реалізує свої повноваження власника державного житлового фонду (ВС/ВП № 200/18858/16-ц від 20.06.2018)

Спори щодо державної реєстрації права власності, які випливають із іпотечних відносин є спорами про право та мають розглядатись по правилам ЦПК (ВС/ВП № 686/22036/15-ц від 15.05.2018)

Постанова

Іменем України

13 січня 2021 року

м. Київ

справа № 756/9153/18-ц

провадження № 61-15561св20

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Луспеника Д. Д.,

суддів: Воробйової І. А., Гулька Б. І. (суддя-доповідач), Коломієць Г. В., Черняк Ю. В.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ;

відповідач - Держава Україна в особі Державної судової адміністрації України;

третя особа - Головне управління державної казначейської служби України у м. Києві;

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну

скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Оболонського районного суду м. Києва від 04 березня 2020 року у складі судді

Луценка О. М. та постанову Київського апеляційного суду від 30 вересня 2020 року у складі колегії суддів: Суханової Є. М., Гуля В. В.,

Сержанюка А. С.,

ВСТАНОВИВ:

1. Описова частина

Короткий зміст позовної заяви

У липні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, який було уточнено, до Держави Україна в особі Державної судової адміністрації України, третя особа - Головне управління державної казначейської служби України у м. Києві, про відшкодування шкоди.

Позовна заява мотивована тим, що Голосіївським районним судом м. Києва тривалий час не розглядається справа № 752/18927/17-ц за його позовом до товариства з обмеженою відповідальністю «Тревел Профешнл Груп» про відшкодування шкоди, завданої внаслідок порушення прав споживача.

06 червня 2018 року він звернувся зі скаргою до керівника апарату Голосіївського районного суду м. Києва про невжиття заходів щодо розгляду його справи протягом строку, встановленого законом, проте відповіді не отримав. Вважав, що такими діями відповідача йому завдано моральної шкоди, яку оцінював у розмірі 44 142 грн, так як керівник апарату несе персональну відповідальність за належне організаційне забезпечення суду, суддів та судового процесу.

З огляду на викладене, ОСОБА_1 , уточнивши позовні вимоги, просив суд стягнути з Державної судової адміністрації України через Головне управління державної казначейської служби України у м. Києві на відшкодування завданої йому моральної шкоди 44 142 грн.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Ухвалою Оболонського районного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року у складі судді Васалатія К. А. відкрито загальне позовне провадження у вищевказаній справі та призначено підготовче судове засідання.

Ухвалою Оболонського районного суду м. Києва від 04 березня 2020 року, з урахуванням ухвали цього суду від 04 березня 2020 року про виправлення описки, провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Державної судової адміністрації України, третя особа - Головне управління державної казначейської служби України у м. Києві, про відшкодування шкоди закрито.

Судове рішення районного суду мотивовано тим, що вказаний спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, оскільки відповідач є державним органом у системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою Київського апеляційного суду від 30 вересня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Оболонського районного суду м. Києва від 04 березня 2020 року - без змін.

Погоджуючись із висновками районного суду, апеляційний суд також зазначив, що предмет спору у цій справі, характер спірних правовідносин, що склалися між сторонами, а також суб'єктний склад учасників спору, свідчить про те, що справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати й ухвалити нове рішення, яким його позов задовольнити.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 28 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження у вищевказаній справі та витребувано її матеріали з Оболонського районного суду м. Києва.

У листопаді 2020 року справа надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 25 листопада 2020 року справу за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Державної судової адміністрації України, третя особа - Головне управління державної казначейської служби України у м. Києві, про відшкодування шкоди призначено до судового розгляду.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга ОСОБА_1 мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки не врахували положення частини п'ятої статті 21 КАС України, згідно з якою вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

При цьому посилаються на відповідну прецедентну практику Європейського суду з прав людини.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Голосіївським районним судом м. Києва розглядається справа № 752/18927/17-ц за позовом ОСОБА_1 до товариства з обмеженою відповідальністю «Тревел Профешнл Груп» про відшкодування шкоди, завданої внаслідок порушення прав споживача.

06 червня 2018 року ОСОБА_1 звернувся зі скаргою до керівника апарату Голосіївського районного суду м. Києва про невжиття заходів щодо розгляду вищевказаної справи протягом строку, встановленого законом, проте відповіді він не отримав.

2. Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо досконалення порядку розгляду судових справ».

Частиною третьою статті 3 ЦПК України передбачено, що провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Згідно з пунктами 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню частково.

Мотиви, з яких виходив Верховний Суд, та застосовані норми права

Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Згідно з частинами першою, другою та п`ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам закону судові рішення не відповідають.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

У статті 125 Конституції України передбачено, що судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

За вимогами частини першої статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.

Згідно з частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках (частина перша статті 13 ЦПК України).

Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, що виникають із приватноправових відносин, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Отже, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Таким чином, вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі залежить від характеру спірних правовідносин.

Разом з тим, відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Апеляційний суд послався на вищевказану норму права, проте невірно її витлумачив.

Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Саме до таких правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах: від 03 липня 2019 року у справі № 750/1591/18-ц (провадження № 14-261цс19), від 08 жовтня 2020 року у справі № 826/56/18 (провадження № 11-190апп20).

З огляду на викладене, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про те, що спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, оскільки не врахував, що позовні вимоги ОСОБА_1 про відшкодування моральної шкоди не пов`язані з вимогою вирішити публічно-правовий спір, а тому цей спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції. У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.

Відповідно до частин четвертої, шостої статті 411 ЦПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Оскільки вищенаведені порушення місцевим судом норм процесуального права призвели до постановлення незаконної ухвали, з якою погодився апеляційний суд, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, оскаржувані судові рішення слід скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 400 406 409 411 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Оболонського районного суду м. Києва від 04 березня 2020 року та постанову Київського апеляційного суду від 30 вересня 2020 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова Верховного Суду набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді