Рішення про зміну роботу бюджетної установи, а також його штатний розпис є документами пов’язаними із використання бюджетних коштів і, відповідно, ПУБЛІЧНОЮ інформацією (ВП/ВС № 826/25885/15 від 27.03.2019)

Фабула судового акту: У даній справі особа звернулась до Національної бібліотеки України імені Ярослава Мудрого із запитом про надання публічної інформації, а саме копій наказів про зміну режиму роботи бібліотеки, про внесення змін до правил користування бібліотекою, а також копію штатного розпису установи.

Проте, бібліотека у наданні вказаних документів послалась на те, що запитувана інформація не є публічною, а тому такий запит слід вирішувати у порядку Закону України «Про звернення громадян».

Така відмова стала підставою для звернення запитувача до суду із позовом в порядку адміністративного судочинства про визнання відмови установи в наданні інформації на свій запит протиправною.

Окружний адміністративний суд зазначені позовні задовольнив.

Натомість суд апеляційної інстанції зазначене рішення скасував та закрив провадження у справі, оскільки відповідач, відповідно до норм ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства не є суб’єктом владних повноважень, а тому справа має розглядатись в порядку цивільного судочинства.

Водночас на думку апеляційного суду інформація, що була запитана не стосується використання бюджетних коштів, а тому не є публічною.

В свою чергу Велика Палата Верховного Суду із таким висновком не погодилась та зазначила наступне.

За нормами статті першої Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічною інформацією є відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом.

Водночас відповідно до статті 12 названого Закону розпорядниками публчної інформації серед іншого є і юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів.

Згідно уставу бібліотеки остання є юридичною особою, діяльність якої здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а тому відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону «Про доступ до публічної інформації» є розпорядником публічної інформації щодо використання бюджетних коштів.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Згідно матеріалів справи підставою для звернення із цим запитом стала розміщена в приміщенні бібліотеки об'ява про те, що у зв'язку з гострою необхідністю економії коштів на оплату енергоносіїв та комунальних послуг остання змінює режим обслуговування користувачів.

Отже, звернення позивача до відповідача як розпорядника публічної інформації із запитом про надання такої інформації безпосередньо пов'язане з використанням відповідачем бюджетних коштів. При цьому запитуваний штатний розпис бібліотеки є документом, що застосовується в процесі виконання бюджету.

Аналізуйте судовий акт: ВП ВС: Право на доступ по публічної інформації включає в себе і право на своєчасність її отримання (ВП ВС, справа № 800/369/17, 19.03.19)

Відмова експерта у наданні інформації, що стала відома у процесі дослідження, не може розглядатись в контексті доступу до публічної інформації, і оцінюється судом, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ (справа№ 21-156а17, 21.10.17)

Не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом інформація про розміри, види оплати праці, матеріальної допомоги та будь-яких інших виплат з бюджету деяких відповідальних посадовців (справа № 800/131/17, 15.05.17)

Інформація про зарплату, інші виплати працівнику державної компанії, статутний фонд якої сформовано зі 100 % акцій державних акціонерних товариств, не може бути обмежена в доступі і підлягає наданню на запит (ВАСУ, № К/800/735/16 від 10.11.16)

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 826/25885/15

Провадження № 11-1474апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача ЗолотніковаО.С.,

суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року (судді Оксененко О. М., Губська Л. В., Федотов І. В.) у справі № 826/25885/15 за позовом ОСОБА_3 до Національної парламентської бібліотеки України (далі - Бібліотека; нова назва - Національна бібліотека України імені Ярослава Мудрого) про визнання дій протиправними й зобов'язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2015 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Бібліотеки, у якому просив: визнати протиправними дії відповідача щодо ненадання йому публічної інформації на запит від 25 вересня 2015 року № 420; зобов'язати відповідача надати запитувану інформацію.

На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначив, що відповідач порушив Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), оскільки фактично не розглянув його запит від 25 вересня 2015 року № 420, адже відповідь Бібліотеки не містить вмотивованих підстав відмови, вичерпний перелік яких наведений у частині першій статті 22 Закону № 2939-VI.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 20 вересня 2016 року позов задовольнив: визнав протиправними дії Бібліотеки, які полягають у ненаданні ОСОБА_3 на його запит від 25 вересня 2015 року № 420 публічної інформації, яку він запитував; зобов'язав Бібліотеку надати ОСОБА_3 на його запит публічну інформацію.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 грудня 2016 року задовольнив частково апеляційну скаргу Бібліотеки: скасував постанову суду першої інстанції, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 у касаційній скарзі зазначив, що вказане рішення прийнято з порушенням норм процесуального права. На думку скаржника, спірні правовідносини є публічно-правовими, оскільки Бібліотека як юридична особа, що фінансується з Державного бюджету України, є розпорядником публічної інформації щодо використання бюджетних коштів відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI, а штатний розпис відповідно до пункту 2 наказу Міністерства фінансів України від 28 січня 2002 року № 57 «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету» (далі - наказ № 57) є документом, що застосовується в процесі виконання бюджету. Отже, штатний розпис Бібліотеки на 2015 рік є публічною інформацією, яка має надаватися відповідачем за запитом у порядку Закону № 2939-VI. На підставі викладеного позивач просить скасувати оскаржувану ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2016 року.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 11 січня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У січні 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 листопада 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.

У запереченнях на касаційну скаргу Бібліотека зазначила, що вважає оскаржувану позивачем ухвалу суду апеляційної інстанції законною та обґрунтованою. На думку відповідача, суд апеляційної інстанції правильно встановив, що Бібліотека є розпорядником публічної інформації лише щодо використання бюджетних коштів, а запит ОСОБА_3 від 25 вересня 2015 року № 420 не стосується надання публічної інформації, а тому цю справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі й запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що 25 вересня 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Бібліотеки з інформаційним запитом № 420, у якому просив надати завірені в порядку, встановленому законодавством:

- копію наказу, яким внесено зміни до порядку (режиму) роботи Бібліотеки з 01 жовтня 2015 року;

- копію наказу, яким внесено зміни до Правил користування Бібліотекою щодо режиму обслуговування користувачів з 01 жовтня 2015 року;

- копію штатного розпису Бібліотеки на 2015 рік, у тому числі зі змінами, якщо такі є.

Листом від 02 жовтня 2015 року за № 580/1-13 відповідач повідомив заявнику про те, що Бібліотека є розпорядником публічної інформації відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI, натомість предмет його запиту не можна віднести до публічної інформації. Також відповідач поінформував ОСОБА_3 про те, що він має право звернутися зі зверненням у порядку Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян».

Вважаючи вказану відмову відповідача в наданні інформації на свій запит протиправною, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Обставини справи її сторони під сумнів не ставлять.

Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, Окружний адміністративний суд міста Києва виходив з того, що цей спір є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів. При цьому суд дійшов висновку про те, що відповідач протиправно не надав запитувану позивачем публічну інформацію, що є підставою для задоволення позову.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, Київський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що Бібліотека не є суб'єктом владних повноважень у розумінні статті 3 КАС України, однак є розпорядником публічної інформації щодо використання бюджетних коштів відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI. Оскільки інформація, про надання якої йдеться у запиті ОСОБА_3 від 25 вересня 2015 року № 420, не стосується використання відповідачем бюджетних коштів, то вона не є публічною у розумінні Закону № 2939-VI. З огляду на викладене апеляційний суд дійшов висновку про те, що спірні правовідносини не є публічно-правовими, а тому підлягають вирішенню за правилами цивільного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим цей висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно з пунктом 7 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Аналогічні положення містить і пункт 7 частини першої статті 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон № 2939-VI.

На підставі статті 1 Закону № 2939-VI публічною інформацією є відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом.

Статтею 12 Закону № 2939-VI визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів.

Як установлено матеріалами справи, відповідач у справі - Бібліотека є юридичною особою, діяльність якої здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (пункти 3.1 та 4.3 Статуту Національної парламентської бібліотеки України, затвердженого наказом Міністерства культури України від 05 червня 2012 року № 578), а тому відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI Бібліотека є розпорядником публічної інформації щодо використання бюджетних коштів.

Матеріалами справи встановлено, що 25 вересня 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Бібліотеки з інформаційним запитом № 420, у якому просив надати завірені в установленому законодавством порядку:

- копію наказу, яким внесено зміни до порядку (режиму) роботи Бібліотеки з 01 жовтня 2015 року;

- копію наказу, яким внесено зміни до Правил користування Бібліотекою щодо режиму обслуговування користувачів з 01 жовтня 2015 року;

- копію штатного розпису Бібліотеки на 2015 рік, у тому числі зі змінами, якщо такі є.

Зі змісту вказаного запиту вбачається, що підставою для звернення із цим запитом стала розміщена в приміщенні Бібліотеки об'ява про те, що з 01 жовтня 2015 року у зв'язку з гострою необхідністю економії коштів на оплату енергоносіїв та комунальних послуг Бібліотека змінює режим обслуговування користувачів.

Отже, звернення позивача до Бібліотеки як розпорядника публічної інформації із запитом про надання такої інформації від 25 вересня 2015 року № 420 безпосередньо пов'язане з використанням відповідачем бюджетних коштів. При цьому запитуваний ОСОБА_3 штатний розпис Бібліотеки на 2015 рік згідно з пунктом 2 наказу № 57 є документом, що застосовується в процесі виконання бюджету.

З огляду на наведені вище положення пункту 7 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій), пункту 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI та пункту 2 наказу № 57 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір у цій справі є спором фізичної особи з розпорядником публічної інформації щодо оскарження дій (бездіяльності) у частині доступу до публічної інформації, а тому в силу прямого припису процесуального закону цей спір підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Оскільки суд апеляційної інстанції постановив оскаржувану ухвалу, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

2. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді