Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2018 року

м. Київ

Справа № 9901/497/18

Провадження № 11-474заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом прокурора Закарпатської області Гаврилюка Володимира Олеговича (далі - прокурор Закарпатської області) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія) про визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,

за апеляційною скаргою прокурора Закарпатської області на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2018 року (суддя Шипуліна Т.М.),

УСТАНОВИЛА:

У грудні 2017 року прокурор Закарпатської області подав до Комісії дисциплінарну скаргу про вчинення прокурорами Свистаком В.І. та Бігорі Я.Я. дисциплінарного проступку.

За наслідками розгляду цієї скарги Комісія 21 лютого 2018 року ухвалила рішення № 82дп-18 «Про закриття дисциплінарного провадження щодо заступника керівника Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області Свистака В.І. та прокурора Виноградівського відділу цієї ж місцевої прокуратури Бігорі Я.Я.» (далі - Рішення), при цьому дійшла висновку про відсутність у діях згаданих прокурорів складу дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 1, 5 та 6 частини першої статті 43 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), а відтак і підстав для притягнення їх до дисциплінарної відповідальності.

Вважаючи це Рішення Комісії необґрунтованим і незаконним, прокурор Закарпатської області 21 березня 2018 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним і скасувати Рішення та зобов'язати повторно розглянути дисциплінарну скаргу.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 березня 2018 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом прокурора Закарпатської області на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалюючи таке рішення, суд зазначив, що оскарженню у судовому порядку підлягають рішення Комісії, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження відповідних рішень, оскільки такі рішення не створюють для цих осіб жодних прав та обов'язків.

18 квітня 2018 року прокурор Закарпатської області подав апеляційну скаргу на зазначену ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій, посилаючись на порушення цим судомнорм матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апеляційна скарга мотивована тим, що в цьому випадку звернення прокурора області до суду із позовом пов'язане із захистом його права, на відповідний розгляд доводів скарги Комісією та необхідністю судової перевірки Рішення Комісії, яке безумовно порушує права та інтереси позивача, оскільки саме за скаргою прокурора області відповідач здійснював дисциплінарне провадження щодо вчинення прокурорами дисциплінарного проступку. Крім того, підставою для звернення з позовом про скасування Рішення Комісії є захист інтересів і авторитету органів Прокуратури Закарпатської області, у зв'язку з тим, що це Рішення, на думку позивача, підриває встановлений в суспільстві авторитет органів прокуратури як спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері запобігання корупції, нівелює роль органів прокуратури, працівники яких не дотримуються вимог Закону України «Про запобігання корупції» та створює в суспільстві ефект безкарності за вчинення корупційних та пов'язаних з корупцією правопорушень.

У відзиві на апеляційну скаргу Комісія просила відмовити в її задоволенні, посилаючись на дотримання судом першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали норм матеріального та процесуального права.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення скарги з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як убачається з матеріалів справи, прокурор Закарпатської області реалізував своє право на звернення до Комісії, подавши скаргу про вчинення прокурорами Свистаком В.І. та Бігорі Я.Я. дисциплінарного проступку.

Порядок та підстави здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом № 1697-VII.

Відповідно до статті 44 цього Закону дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.

За змістом частини першої статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Згідно з частиною другою статті 45 Закону № 1697-VII право на звернення до Комісії з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Комісія розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.

Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до Закону № 1697-VII передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

Частиною третьою статті 46 цього Закону встановлено, що за відсутності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, член Комісії приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора.

Відповідно до частини п'ятої статті 48 цього ж Закону у разі відсутності підстав для накладення на прокурора дисциплінарного стягнення Комісія своїм рішенням закриває дисциплінарне провадження.

Відповідно до частини першої статті 50 Закону № 1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в пункті 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії за результатами дисциплінарного провадження.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Більше того, стаття 6 Конвенції застосовується у дисциплінарних провадженнях, проте у випадку притягнення особи до такої відповідальності [як приклад, рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «Ле Комт, Ван Левен і Де Мейер проти Бельгії» (заяви № 6878/75, 7238/75)].

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

У підпункті «ґ» пункту 5 Рекомендацій Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року, зокрема, передбачено, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регyлювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду.

У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за підпунктом «ґ» пункту 5 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що стосовно дисциплінарних рішень прокурори повинні мати можливість передачі їх для перегляду незалежним і неупередженим органом. Проте ця можливість не запобігає вимогам попереднього адміністративного або ієрархічного перегляду.

Тобто прокурори, якщо їх було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мають право оскарження відповідних рішень безпосередньо до суду чи, якщо це передбачено законом, попередньо до адміністративного органу або до прокурора вищого рівня.

Закон № 1697-VІІ надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (стаття 50).

За змістом частини десятої статті 131 Конституції України відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів.

Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.

У Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (пункт 11).

Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що у системі, в якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за їхні правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Стосовно права на оскарження рішень про закриття дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону

№ 1697-VІІ).

З огляду на зазначене стверджувані позивачем порушення Комісією його суб'єктивних прав унаслідок закриття дисциплінарного провадження і незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси.

Адже рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги хоч і прийняте у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Аналогічні правові висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах містять постанови ВеликоїПалати Верховного Суду, зокрема у справах № 800/149/18 та № 800/404/17.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 27 березня 2018 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені у скарзі міркування та твердження позивача не спростовують правильності висновків суду.

Керуючись статтями 242, 243, 250, 266, 315, 316, 321, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу прокурора Закарпатської області Гаврилюка Володимира Олеговича залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Судді: С.В. БакулінаН.П. Лященко В.В. БританчукЛ.І. Рогач Д.А. ГудимаІ.В. Саприкіна О.С. ЗолотніковО.М. Ситнік О.Р. КібенкоО.С. Ткачук В.С. КнязєвВ.Ю. Уркевич Л.М. ЛобойкоО.Г. Яновська