Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 червня 2019 року

м. Київ

Справа № 1903/944/12

Провадження № 11-355апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Язловецької сільської ради Бучацького району Тернопільської області (далі - Сільрада), третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2 , про визнання дій протиправними, скасування правових актів індивідуальної дії, визнання частково недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року (судді Довгополов О. М., Гудима Л. Я., Святецький В. В.),

УСТАНОВИЛА:

У листопаді 2010 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача при прийнятті рішення від 29 березня 2007 року № 126 в частині визначення розміру переданої ОСОБА_1 земельної ділянки та рішення від 14 листопада 2007 року № 222 в частині надання в оренду ОСОБА_2 земельної ділянки площею 0,035 га;

- визнати частково недійсним та частково скасувати рішення відповідача від 29 березня 2007 року № 126 про передачу ОСОБА_1 в оренду земельної ділянки площею 0,14 га для ведення особистого селянського господарства у с. Новосілка Бучацького району Львівської області;

- визнати частково недійсним та частково скасувати рішення відповідача від 14 листопада 2007 року № 222 в частині передачі в оренду ОСОБА_2 земельної ділянки площею 0,035 га для ведення особистого селянського господарства з колишнього будинковолодіння померлого ОСОБА_5 , що межує з його будинковолодінням, у с. Новосілка Бучацького району Львівської області;

- визнати частково недійсним і скасувати державний акт на право власності на землю серії НОМЕР_1 , виданий 30 березня 2009 року ОСОБА_2 , в частині приватизації земельної ділянки площею 0,035 га;

- зобов`язати відповідача передати безоплатно у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,035 га, яка межує з будинковолодінням ОСОБА_2 і перебувала у постійному користуванні померлого ОСОБА_5 , в с. Новосілка Бучацького району Львівської області.

На обґрунтування позовних вимоги позивач зазначив, що у 1980 році ОСОБА_8 перепродала своє будинковолодіння ОСОБА_5 , після чого ОСОБА_5 . об`єднав два будинковолодіння і до нього перейшло право користування земельною ділянкою, закріпленою за цим будинковолодінням, розміром 0,13 га. Після смерті ОСОБА_5 його будинок успадкував ОСОБА_9 , який згодом цей будинок подарував своєму внукові - ОСОБА_1 . Отже, ці землі не можуть відноситись до земель запасу Сільради і бути передані ОСОБА_2

Бучацький районний суд Тернопільської області постановою від 23 грудня 2015 року у задоволенні позову відмовив.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 23 травня 2017 року рішення суду першої інстанції скасував, провадження у цій справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки порушений спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Не погодившись із зазначеним рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій, зокрема, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права та помилковість висновку суду про те, що спір, який виник між сторонами, не належить до юрисдикції адміністративних судів, просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає про те, що позиція апеляційного суду про неналежність цього спору до адміністративної юрисдикції є помилковою. На його думку, суб`єктний склад учасників спору та характер спірних правовідносин свідчить, що ця справа є справою адміністративної юрисдикції, оскільки спір у ній стосується реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень у земельних відносинах, що виникають між цим органом і фізичною особою. Отже, предметом спору є законність рішень та дій суб`єкта владних повноважень щодо розпорядження землями, що свідчить про належність розгляду спору за правилами адміністративного судочинства.

У запереченні на касаційну скаргу Сільрада стверджує, що оскаржувані рішення Сільради у цій справі не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у сфері управлінської діяльності у розумінні положень КАС, а отже, цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу апеляційного суду - без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

4 квітня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки ОСОБА_1 оскаржує судове рішення з мотивів порушення судом правил предметної юрисдикції,

Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Сільради від 29 березня 2007 року № 126 ОСОБА_1 було надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право оренди на земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства площею 0,14 га за рахунок земель запасу житлової та громадської забудови терміном на 1 рік.

А рішенням Сільради від 14 листопада 2007 року № 222 ОСОБА_2 було надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право оренди на земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства площею 0,0650 га за рахунок земель запасу Сільради терміном на 5 років.

30 березня 2009 року Управління Держкомзему у Бучацькому районі Тернопільської області видало ОСОБА_2 державний акт серії НОМЕР_1 про право власності на земельну ділянку площею 0,0694 га по АДРЕСА_2 для ведення особистого селянського господарства.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Стаття 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

За правилами частини першої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України від 6 жовтня 1998 року

№ 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV) відносини, пов`язані з орендою землі, регулюються Земельним кодексом України (далі - ЗК), Цивільним кодексом України (далі - ЦК), цим Законом, законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, а також договором оренди землі.

Згідно зі статтею 6 Закону № 161-XIV орендарі набувають права оренди земельної ділянки на підставах і в порядку, передбачених ЗК, ЦК, цим та іншими законами України і договором оренди землі.

Як убачається з установлених судами фактичних обставин справи, ОСОБА_1 просить визнати протиправними дії Сільради при прийнятті рішення від 29 березня 2007 року № 126 в частині визначення розміру земельної ділянки, переданої ОСОБА_1 , та рішення від 14 листопада 2007 року № 222 в частині вилучення і надання ОСОБА_2 земельної ділянки площею 0,035 га; визнати зазначені рішення Сільради частково недійсними та скасувати державний акт на право власності на земельну ділянку, виданий ОСОБА_2 ; зобов'язати Сільраду безоплатно передати у його власність земельну ділянку площею 0,035 га.

Позовні вимоги позивача зводяться до визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування щодо надання в оренду земельної ділянки в односторонньому порядку.

Отже, виник спір про цивільне право, і подальше оспорювання права оренди на частину спірної земельної ділянкине має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Стаття 15 ЦК передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 16 ЦК одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із земельних відносин.

Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правової природи спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Визнання недійсним рішення відповідача впливає на права третьої особи, а тому в цьому випадку існує спір про право, що, у свою чергу, унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), відступати від якого немає підстав.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки закриття апеляційним судом провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко Т. О. Анцупова В. С. Князєв С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко В. В. Британчук Н. П. Лященко Ю. Л. Власов В. В. Пророк М. І. Гриців Л. І. Рогач Д. А. Гудима О. М. Ситнік Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук О. С. Золотніков О. Г. Яновська