Історія справи

Ухвала ВП ВС від 10.11.2019 року у справі №9901/249/19

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/249/19

Провадження № 11-845заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання Сороки Л. П.,

представника відповідача - Карлаша Д. О.,

розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року (судді Бучик А. Ю., Бевзенко В. М., Білоус О. В., Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г.) у справі № 9901/249/19 за позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання дій протиправними та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС, у якому просив визнати протиправною відмову в наданні відповіді на його інформаційний запит від 07 квітня 2019 року щодо члена ВККС, на розгляді у якого знаходиться повідомлення про недостовірність тверджень у декларації доброчесності судді Апеляційного суду Черкаської області Бабенка В. М.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що він звернувся до ВККС із запитом на доступ до публічної інформації в порядку, передбаченому Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI). Натомість відповідач у своїй відповіді від 12 квітня 2019 року за № М-2251/19 зазначив, що інформація про члена Комісії, визначеного для перевірки та розгляду повідомлення стосовно судді Бабенка В. М., є інформацією з обмеженим доступом відповідно до статті 6 Закону № 2939-VI. На думку позивача, надання запитуваній інформації статусу службової відповідно до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, затвердженого наказом Голови ВККС від 05 квітня 2017 року № 24 (далі - Перелік), суперечить положенням Закону № 2939-VI та постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року № 736 «Про затвердження Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію».До того ж ВККС не провела передбачений частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI «трискладовий тест» щодо наявності підстав для обмеження доступу до інформації, а лише формально вказала, що розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди не лише особистим інтересам осіб, яких вона стосується, а й репутації системи правосуддя в цілому, а тому негативні наслідки від оприлюднення вказаної інформації значно перевищують суспільний інтерес в її отриманні.

Короткий зміст судових рішень суду попередньої інстанції

3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 08 липня 2019 року позов задовольнив: визнав протиправною відмову ВККС у наданні на запит ОСОБА_1 про надання публічної інформації від 07 квітня 2019 року інформацію щодо члена Комісії, на розгляді якого знаходиться повідомлення ОСОБА_1 про недостовірність тверджень у декларації доброчесності судді Апеляційного суду Черкаської області Бабенка В. М.

4. Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , суд першої інстанції дійшов висновку, що запитувана позивачем у Комісії інформація про члена цього органу, на розгляді якого знаходиться подане ним повідомлення, не відноситься до службової, оскільки не відповідає ознакам, наведеним у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI, а тому й доступ до неї не може бути обмежено. Відтак суд вважав обґрунтованим твердження позивача про порушення ВККС його права на збирання, використання та поширення інформації, передбаченого статтею 34 Конституції України та Законом № 2939-VI.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

5. Не погодившись із указаним судовим рішенням, ВККС подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, неповно дослідив докази і встановив обставини справи, що призвело до ухвалення ним незаконного та необґрунтованого судового рішення.

6. Скаржник вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що інформація про члена Комісії, на розгляді якого знаходиться повідомлення про недостовірність тверджень у декларації доброчесності судді, не є службовою, оскільки не відповідає ознакам, наведеним у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI. На думку скаржника, інформація, яка стосується питань автоматизованого розподілу матеріалів між членами Комісії, визначеним за результатами розподілу автоматизованою системою в порядку, встановленому Положенням про автоматизовану систему визначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України для підготовки до розгляду і доповіді справ, затвердженим рішенням Ради суддів України від 16 квітня 2015 року № 39,до моменту ухвалення Комісією відповідного рішення віднесена до службової інформації відповідно до критеріїв, зазначених у пункті 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI. Обмеження доступу до такої інформації було здійснене згідно з частиною другою статті 6 Закону № 2939-VIі частиною другою статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) з метою захисту репутації суддів. Розголошення такої інформації до прийняття відповідного рішення ВККС може завдати шкоди певним інтересам, зокрема, у сфері реалізації права на повагу до приватного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції. Оприлюднення службової інформації, яка не є кінцевим самостійним рішенням, може завдати шкоди, яка переважає суспільний інтерес в отриманні відповідної інформації. Крім цього, неповідомлення ОСОБА_1 інформації стосовно члена Комісії, який є відповідальним за розгляд його повідомлення щодо недостовірних тверджень у декларації доброчесності судді Апеляційного суду Черкаської області Бабенка В . М., ніяким чином не зашкодило його правам та інтересам.

7. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року та ухвалити нове, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

Рух апеляційної скарги

8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 08 жовтня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ВККС на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року, а ухвалою від 05 листопада 2019 року призначила справу до розгляду в судовому засіданні.

Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги

9. На час розгляду справи позивач відзиву на апеляційну скаргу не надіслав.

10. У судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник відповідача підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.

11. Позивач, належним чином повідомлений про день, час та місце розгляду справи, в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився.

Обставини справи, встановлені судом першої інстанції

12. 07 квітня 2019 року засобами електронного зв`язку ОСОБА_1 звернувся до ВККС із запитом на доступ до публічної інформації, у якому просив повідомити:

- вхідний номер і дату реєстрації його повідомлення про недостовірність тверджень у декларації доброчесності судді Апеляційного суду Черкаської області Бабенка В. М.;

- інформацію про члена Комісії, який є відповідальним за розгляд цього повідомлення.

13. ВККС листом від 12 квітня 2019 року за № М-2251/19 повідомила позивачу дату та вхідний номер реєстрації його повідомлення. Водночас Комісія відмовила у наданні інформації про члена Комісії, визначеного для перевірки та розгляду вказаного вище повідомлення.

14. Так, у листі від 12 квітня 2019 року ВККС вказала, що згідно з пунктом 19 Переліку інформацію про члена Комісії, визначеного для підготовки до розгляду і доповіді справи, склад Комісії (екзаменаційної комісії), що забезпечує розгляд цієї справи або перевірку завдань іспиту, до моменту проведення засідання Комісії щодо розгляду такого питання та/або затвердження результатів іспиту віднесено до службової.

ВККС також зазначила, що:

- розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди не лише особистим інтересам осіб, яких вона стосується, а й репутації системи правосуддя в цілому;

- негативні наслідки оприлюднення вказаної інформації значно перевищують суспільний інтерес в її отриманні;

- обмеження доступу, зокрема, до інформації про членів Комісії, визначених для підготовки до розгляду і доповіді справ, має на меті уникнення можливого впливу і тиску на членів Комісії під час виконання ними своїх повноважень.

15. Вважаючи, що розпорядник інформації - Комісія на порушення вимог Закону № 2939-VIбезпідставно не надала відповіді на запит про інформацію в частині інформації про члена ВККС, відповідального за розгляд повідомлення, ОСОБА_1 оскаржив дії відповідача до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду, рішення якого переглядається

16. Відповідно до статті 10 Конвенції кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

17. Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

18. Згідно зі статтею 5 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

19. Статтею 20 Закону № 2657-XII визначено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

20. Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація (стаття 21 Закону № 2657-XII).

21. Закон № 2939-VI визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

22. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

23. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

24. Статтею 12 Закону № 2939-VI визначено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

25. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

26. У розумінні Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» ВККС є органом, що виконує делеговані державою повноваження, а тому відповідно до пункту 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI є розпорядником інформації, пов`язаної з виконанням цих повноважень.

27. У пункті 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

28. За змістом частини першої статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації та надання інформації за запитами на інформацію.

29. Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

30. Частиною першою статті 22 Закону№ 2939-VI передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит (пункт 1); інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (пункт 2).

31. За правилами частини першої статті 6 Закону№ 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

32. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (частина друга статті 6 Закону № 2939-VI).

33. Стаття 9 Закону № 2939-VI до службової відносить інформацію:

1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці (частини перша цієї статті).

34. Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (частина друга статті 9 Закону № 2939-VI).

35. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі (частина третя статті 9 Закону № 2939-VI).

36. Таким чином, нормами законів № 2939-VI та № 2657-XII передбачено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом.

37. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. До таких випадків закон відносить, зокрема, службову інформацію.

38. Положеннями статті 23 Закону № 2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

39. Як установив суд першої інстанції, відповідач на запит ОСОБА_1 від 07 квітня 2019 року про надання публічної інформації листом від 12 квітня 2019 року відмовив у наданні позивачу інформації про члена ВККС, на розгляді якого знаходиться повідомлення позивача, мотивувавши це тим, що запитувана інформація є службовою.

40. Разом з тим суд першої інстанції вважав безпідставним посилання Комісії в оскаржуваній відмові про надання запитуваної ОСОБА_1 інформації на віднесення її до службової з огляду на те, що до документів, які можуть містити таку інформацію, законодавець відносить, зокрема, доповідні записки, рекомендації, документи, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію. Протокол автоматизованого розподілу, створений автоматизованою системою розподілу справ Комісії, не можна вважати таким документом, він лише відображає результат автоматизованого визначення члена цього органу для проведення перевірки повідомлення. Наявна у конкретному протоколі інформація є остаточною та незмінною, вона не пов`язана зі змістом рішення члена Комісії щодо повідомлення та його висновками за результатами його перевірки.

41. З огляду на встановлені обставини справи Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що запитувана позивачем у Комісії інформація про члена цього органу, на розгляді якого знаходиться подане ним повідомлення, не відноситься до службової, оскільки не відповідає ознакам, наведеним у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI. До того ж поза межами встановлених вказаною статтею критеріїв знаходиться й указана в оскаржуваній відмові ВККС підстава віднесення інформації до службової, а саме - з метою уникнути можливого впливу і тиску на членів Комісії під час виконання ними своїх повноважень.

42. Крім цього, суд першої інстанції правильно відхилив доводи ВККС про правомірність оскаржуваної відмови з огляду на пункт 19 Переліку, оскільки визнання розпорядником інформації певної інформації як службової не означає, що така інформація стає службовою в розумінні Закону № 2939-VI.

43. Велика Палата Верховного Суду вважає, що належність запитуваної інформації до службової на підставі статті 9 Закону № 2939-VІ не є єдиною підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається за умови застосування її розпорядником у сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ.

44. Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону № 2939-VІ відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, встановлені шляхом застосування «трискладового тесту», передбаченого частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.

45. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

46. Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі № 9901/510/18 (провадження № 11-840апп18).

47. Оскаржувана відмова ВККС не містить висновків про наявність визначених частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI передумов для можливості обмеження доступу до запитуваної ОСОБА_1 інформації.

48. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що запитувана ОСОБА_1 07 квітня 2019 року у Комісії інформація про члена цього органу, на розгляді якого знаходиться подане позивачем повідомлення, не відноситься до службової, а отже, й доступ до неї не може бути обмежено.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

49. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

50. На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

51. Оскільки Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга відповідача задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України залишити без задоволення.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

Т. О. Анцупова О. Б. Прокопенко

С. В. Бакуліна В. В. Пророк

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Ю. Л. Власов О. М. Ситнік

М. І. Гриців О. С. Ткачук

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська

Л. М. Лобойко