Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 червня 2015 року м. Київ К/800/12217/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - судді Леонтович К.Г.,

суддів: Васильченко Н.В., Калашнікової О.В.,

секретаря Коцюрби В.М.,

за участю представників: КП "Малоданилівський Комунальник" - Заруцького Р.М., ГПУ - Гудименко Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року у справі №820/18326/14 за позовом комунального підприємства "Малоданилівський Комунальник" до Державної екологічної інспекції у Харківській області, за участю прокурора Дергачівського району Харківської області про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2014 року комунальне підприємство "Малоданилівський Комунальник" звернулося в суд з позовом до Державної екологічної інспекції у Харківській області, за участю прокурора Дергачівського району Харківської області, в якому просило: визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції в Харківській області щодо застосування результатів перевірки, викладених в акті перевірки №1671/01-03/07-11 від 13.12.2013р. шляхом направлення на адресу комунального підприємства "Малоданилівський комунальник" вимоги у формі претензії від 05.05.2014 р. №91 про відшкодування збитків, заподіяних державі у розмірі 57641,88грн.; визнати протиправною та скасувати вимогу Державної екологічної інспекції в Харківській області, викладену у формі претензії від 05.05.2014 р. №91 про відшкодування збитків, нанесених державі, у розмірі 57641, 88 грн.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем неправомірно винесена претензія, оскільки подібні вимоги не були викладені у приписі №07-25/490 від 17.12.2013р.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2014 року позов задоволений.

Визнані протиправними дії Державної екологічної інспекції в Харківській області щодо застосування результатів перевірки, викладених в акті перевірки №1671/01-03/07-11 від 13.12.2013 року шляхом направлення на адресу комунального підприємства "Малоданилівський комунальник" вимоги у формі претензії від 05.05.2014 р. №91 про відшкодування збитків, заподіяних державі у розмірі 57641,88грн.

Визнана протиправною та скасована вимога Державної екологічної інспекції в Харківській області, викладену у формі претензії від 05.05.2014 №91 про відшкодування збитків, нанесених державі, у розмірі 57641, 88 грн.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року скасоване рішення суду першої інстанції.

Прийнята нова постанова, якою позовні вимоги задоволені частково.

Визнана протиправною та скасована претензія Державної екологічної інспекції у Харківській області № 91 від 05.05.2014 р. про відшкодування збитків, нанесених державі, у розмірі 57641,88 грн.

В іншій частині в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду заступник прокурора Харківської області звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити позовну заяву без розгляду за пропущенням строку звернення до суду, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

В письмових запереченнях на касаційну скаргу комунальне підприємство "Малоданилівський Комунальник" просить залишити рішення апеляційного суду без змін.

В письмових поясненнях Державна екологічна інспекція у Харківській області просить задовольнити касаційну скаргу.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що Державною екологічною інспекцією в Харківській області в період з 02.12.2013 року по 13.12.2013 року була проведена позапланова перевірка позивача щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, за результатами якої складений акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами №1671/01-03/07-11 від 13.12.2013р.

Зазначеним актом зафіксовані наступні порушення: не ведеться первинний облік водовідведення (обсягу скинутих до поверхневої водойми стічних вод та їх якості) в журналах встановлених форм ПОД-11, ПОД-12 та ПОД-13; перевищення встановлених нормативів ГДС забруднюючих речовин стічних вод до р. Лопань; виявлений прорив колектора; виявлений виток стічних вод на земельну ділянку біля р. Лопань.

На підставі зазначеного акту відповідачем був складений припис від 17.12.2013 р. №07-25/490, яким позивач зобов'язаний: розробити план оргтехзаходів по усуненню виявлених недоліків, із встановленням термінів та відповідальних виконавців, затвердити його відповідним наказом. Копію наказу і плану надати Державній екологічній інспекції в Харківській області; завести журнали первинного обліку водовідведення (обсягу скинутих до поверхневої водойми стічних вод та їх якості) в журналах встановлених форм ПОД-11, ПОД-12 та ПОД-13; надати до Державної екологічної інспекції в Харківській області інформацію щодо кількості скинутих вод до р. Лопань за період з 03.05.2012р. по 09.07.2012р., з 28.09.2012р. по 12.12.2012р., з 29.03.2013р. по 27.09.2013р.; вжити відповідні заходи стосовно ліквідації забрудненої засміченої земельної ділянки біля р. Лопань та провести роботи з усунення пориву колектора.

На підставі розрахунку збитку, заподіяного державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів від 30.04.2014р. відповідачем була складена та надіслана на адресу позивача претензія № 91 від 05.05.14, якою Державна екологічна інспекція в Харківській області запропонувала позивачу відшкодувати збиток, заподіяний державі, на суму 57641,88 грн..

Не погодившись з висновками акту перевірки та з вказаною претензією КП "Малоданилівський комунальник" звернулося в суд з даним позовом на дії Держекоінспекції щодо застосування результатів перевірки, викладених в акті перевірки від №1671/01-03/07-11 від 13.12.2013 року шляхом направлення претензії від 05.05.2014 р. №91 про відшкодування збитків на суму 57641,88 грн., визнання протиправною та скасування вимоги відповідача у формі вищезазначеної претензії.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача щодо встановлення факту перевищення показників забруднення стічних вод лише на підставі двох досліджень за окремий період є незаконними. Не має жодних доказів складання акту відбору проб та дотримання національних стандартів при відбиранні проб стічних вод та їх дослідженні, а тому слід вважати зазначені протоколи дослідження води неналежними доказами перевищення показників забруднення стічних вод.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що використання органом Державної екологічної інспекції викладених в акті перевірки відомостей щодо певних обставин, в яких перевіряюча особа вбачає порушення чинного законодавства, за дотриманням якого проводиться перевірка, винесення на підставі такого акту певних розпорядчих документів та розрахування збитків, які, на думку перевіряючого, завдані державі встановленими перевіркою порушеннями, є частиною процесу реалізації органом Держекоінспекції повноважень, наданих йому чинним законодавством, та узгоджується з приписами ст.ст.7, 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", тому в частині позовних вимог щодо визнання дій протиправними необхідно відмовити. Оскільки встановлення відповідачем показників перевищення нормативів ГДС забруднюючих речовин відбулося з порушенням порядку, визначеного Методикою №389, а відтак нарахування відповідачем збитків не може вважатися обґрунтованим у розумінні вимог пп.2.3.1 п.2.3 Методики №389, тому претензія підлягає визнанню протиправною і скасуванню.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково погоджується з висновками суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог виходячи з наступного.

Щодо позовних вимог в частині визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо застосування результатів перевірки, викладених в акті перевірки від № 1671/01-03/07-11 від 13.12.2013 р. шляхом направлення на адресу комунального підприємства "Малоданилівський комунальник" вимоги у формі претензії від 05.05.2014 р. №91 слід зазначити наступне.

Відповідно до статті 17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень.

Згідно ч.1 ст.2 КАС України суд захищає лише порушені, невизнані або оспорюванні права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.

Відповідно до частини першої статті 2, пунктів 6, 8 частини першої статті 3, частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України предметом захисту в адміністративному судочинстві є саме порушені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, їхніх посадових чи службових осіб права та інтереси юридичних осіб.

Отже, під час розгляду справи адміністративної юрисдикції, позивач повинен зазначити, які саме його права або законні інтереси порушені рішенням та діями суб'єкта владних повноважень, а суд - встановити, чи дійсно порушують дії суб'єкта владних повноважень права та інтереси позивача.

Згідно п.1 Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києва та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011 р. №429, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 25 листопада 2011р. за 1347/20085 (далі - Положення про Держекоінспекцію), Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держекоінспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, який діє у складі Держекоінспекції України і їй підпорядковується. Повноваження Держекоінспекції поширюються на територію відповідної області.

Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів щодо наявності та дотримання умов виданих дозволів, установлених нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин, лімітів забору і використання води та скидання забруднюючих речовин; законодавства щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов (Пункт 4.2 Положення про Держекоінспекцію).

Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право: проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження; перевіряти документи на право спеціального використання природних ресурсів (дозволи, ліцензії, сертифікати, висновки, рішення, ліміти, квоти, погодження, свідоцтва); розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред'являти претензії; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (Пункти 6.4, 6.7, 6.11 та 6.17 Положення про Держекоінспекцію).

Відповідно до ч.6 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акту органу державного нагляду (контролю).

На підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлені порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Тобто, фактично в акті перевірки викладається суб'єктивна думка перевіряючого, його оціночні судження, щодо наявності з боку суб'єкта господарювання порушень екологічного законодавства.

Проведення перевірки є лише процедурою встановлення обставин, які необхідні для контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами.

Законний інтерес юридичної особи в проведенні органом Державної екологічної інспекції в Харківській області перевірки його діяльності з дотриманням умов, встановлених законом, захищений наділенням його правом не допустити посадових осіб Інспекції до перевірки, закріпленим у ст.10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

В разі, коли особа не скористалася цим правом і перевірка проведена, підконтрольний суб'єкт господарювання має право оскаржити рішення органу Державної екологічної інспекції в Харківській області, прийняте за результатами перевірки, з підстав невідповідності рішення закону чи компетенції органу Державної екологічної інспекції.

Виходячи з наведеного, використання органом Державної екологічної інспекції викладених в акті перевірки відомостей щодо певних обставин, в яких перевіряюча особа вбачає порушення чинного законодавства, за дотриманням якого проводиться перевірки, винесення на підставі такого акту певних розпорядчих документів та розрахування збитків, які, на думку перевіряючого, завдані державі встановленими перевіркою порушеннями, є частиною процесу реалізації органом Держекоінспекції повноважень, наданих йому чинним законодавством, та узгоджується з приписами ст.ст.7, 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов вірного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними дій Держекоінспекції в Харківській області щодо застосування результатів перевірки, викладених в акті перевірки від № 1671/01-03/07-11 від 13.12.2013р. шляхом направлення на адресу комунального підприємства "Малоданилівський комунальник" вимоги у формі претензії від 05.05.2014 р. №91 про відшкодування збитків, заподіяних державі у розмірі 57641,88грн.

Щодо позовних вимог в частині визнання протиправною та скасування вимоги Державної екологічної інспекції в Харківській області, викладеної у формі претензії від 05.05.2014 р. №91 про відшкодування збитків, нанесених державі, у розмірі 57641, 88 грн. колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно п.12 ст.6 Положення про державну екологічну інспекцію відповідач має право розраховувати розмір заподіяних збитків та пред'являти претензії, а згідно п.18 ст.6 Положення відповідач має право вживати у встановленому законом порядку заходи досудового врегулювання спорів.

Колегія суддів зазначає, що відповідачем пред'явлена не вимога у формі претензії, а саме претензія, як передбачено п.12 ст.6 Положення.

Згідно п."г" ст.20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", п.6.17 Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011р. №429, ст.ст.5,6 ГПК України відповідачем складена претензія №91 від 05.05.2014р. щодо добровільного відшкодування зазначеної шкоди, яка отримана позивачем 08.05.2014р.

Разом з тим, претензія є формою досудового врегулювання спорів, тому оскаржувана претензія Держекоінспекції направлялася позивачу для добровільного відшкодування заподіяних збитків, дана претензія не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст.17 КАС України, оскільки не містить приписів обов'язкових до виконання та не породжує юридичних наслідків для позивача.

Виходячи з наведеного слід відмовити у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною та скасування претензії Державної екологічної інспекції в Харківській області від 05.05.2014 р. №91 про відшкодування збитків, нанесених державі, у розмірі 57641, 88 грн.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги дають підстав для висновку про неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального та процесуального права в частині позовних вимог щодо визнання протиправною та скасування рецензії, яке призвело до неправильного вирішення справи в цій частині позовних вимог.

Відповідно до ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Враховуючи викладене, рішення суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправною та скасування претензії Державної екологічної інспекції в Харківській області від 05.05.2014 р. №91 про відшкодування збитків, нанесених державі, у розмірі 57641, 88 грн. підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 229, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

п о с т а н о в и л а :

Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити частково.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року змінити, скасувати в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправною та скасування претензії Державної екологічної інспекції у Харківській області № 91 від 05.05.2014 р. про відшкодування збитків, нанесених державі, у розмірі 57641,88 грн.

В задоволенні позовних вимог комунального підприємства "Малоданилівський Комунальник" до Державної екологічної інспекції у Харківській області, за участю прокурора Дергачівського району Харківської області про визнання протиправною та скасування претензії Державної екологічної інспекції у Харківській області №91 від 05.05.2014 р. про відшкодування збитків, нанесених державі, у розмірі 57641,88 грн. відмовити.

В решті постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: