Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"21" жовтня 2015 р. м. Київ К/800/22268/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого суддів при секретарі судового засідання за участю представника позивача Зайця В.С. (суддя-доповідач), Стрелець Т.Г., Чумаченко Т.А., Корінець Ю.О., Прімєрової Н.Г.розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року у справі за позовом публічного акціонерного товариства "Львівський хімічний завод" до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправними та скасування окремих положень припису, -

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2012 року публічне акціонерне товариство "Львівський хімічний завод" (далі - ПАТ "Львівський хімічний завод") пред'явило позов до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправними та скасування пункту 3 припису Державної екологічної інспекції у Львівській області № 565/04 від 17 квітня 2012 року, яким зобов'язано позивача оформити правовстановлюючі документи на право користування земельною ділянкою до 17 липня 2012 року та пункту 4 цього ж припису, яким зобов'язано позивача отримати спеціальний дозвіл на надра (прісні підземні води) до 17 липня 2012 року.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року, позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовано пункт 3 та пункт 4 припису Державної екологічної інспекції у Львівській області від 17 квітня 2012 року № 565/04.

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, скаржник оскаржив їх.

У касаційній скарзі Державна екологічна інспекція у Львівській області, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що ПАТ "Львівський хімічний завод" зареєстроване як юридична особа виконавчим комітетом Львівської міської ради 22 грудня 1993 року.

Видами діяльності ПАТ "Львівський хімічний завод" за КВЕД є виробництво промислових газів, оптова торгівля хімічними продуктами, не віднесеними до інших групувань, роздрібна торгівля іншими непродовольчими товарами, не віднесеними до інших групувань, будівництво будівель, діяльність автомобільного вантажного транспорту.

Згідно з наказом Державної екологічної інспекції у Львівській області від 30 березня 2012 року посадовими особами відповідача проведена планова перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства ПАТ «Львівський хімічний завод», що знаходиться по вул.Рахівська, 16 у м.Львові. За результатами перевірки складено акт від 30 березня - 12 квітня 2012 року.

Зі змісту акту перевірки слідує, що підприємством на момент перевірки не представлено правовстановлюючих документів на право користування земельною ділянкою площею 5,7898 га по вул.Рахівська, 16 в м.Львові, що є порушенням статей 125, 126 Земельного кодексу України.

Водопостачання підприємства здійснюється з міського водогону та власного підземного водозабору. Ділянка водозабору знаходиться в природороздільній частині. Водозабір ПАТ «Львівський хімічний завод» представлений трьома свердловинами, які пробурені в 1958 році глибиною 100 м, 120 м, 66 м. В експлуатації перебувають свердловини №2 та №3, свердловина №1 (резервна). Вода використовується на господарсько-виробничі потреби, спеціальний дозвіл на надра відсутній, що є порушенням статей 16, 19, 23 Кодексу України про надра.

Загальна кількість видобутої підземної води по формі 2ТП складає 60 тис.куб.м. Підприємством для обліку використаної води встановлені лічильники марки ЛЛ-40х та КВБ-10, які знаходяться в робочому стані, дві пломби метрологічні в наявності. Забір води з свердловин здійснювався на підставі дозволу на спеціальне водокористування від 28 листопада 2008 року з терміном дії до 20 листопада 2011 року. Наявний переоформлений на ПАТ "Львівський хімічний завод" дозвіл на спеціальне водокористування від 17 листопада 2011 року з терміном дії до 20 листопада 2011 року. На час перевірки підприємство забір води із свердловин проводило на підставі дозволу на спеціальне водокористування від 03 березня 2012 року з терміном дії до 03 березня 2013 року. Ліміт забору води становить - 93,5 тис.куб.м./рік. Згідно статистичних звітностей форм 7 - (підземні води) та 2ТП (водгосп), які ведуться підприємством в повному обсязі, ліміт не перевищено. Забір води з міської мережі здійснюється згідно договору від 05 квітня 2007 року. Ліміт забору води становить -16,8 тис.куб.м./рік. Податковий розрахунок збору з плати за користування надрами за 2011 рік сплачено в сумі 3682,32 грн., за спеціальне водокористування за 2011рік - в сумі 24991,04 грн.

17 квітня 2012 року Державною екологічною інспекцією у Львівській області винесено припис за № 565/04, яким зобов'язано позивача до 17 липня 2012 року оформити правовстановлюючі документи на право користування земельною ділянкою згідно статей 125, 126 Земельного кодексу України (пункт 3 припису) та отримати спеціальний дозвіл на надра (прісні підземні води) згідно зі статтями 16, 19, 23 Кодексу України про надра (пункт 4 припису).

Судами встановлено, що право постійного користування земельними ділянками підтверджується ухвалами Львівської міської ради від 26 грудня 1996 року №627 „Про надання в постійне користування ВАТ „Львівський хімічний завод" земельної ділянки по вул. Рахівській, 16, Промисловій, 21 та в тимчасове користування терміном на 5 років земельної ділянки по вул. Промисловій, 21", від 20 листопада 1997 року № 954 „Про внесення змін і доповнень до ухвали Львівської міської Ради народних депутатів від 26 грудня 1996 року № 627 „Про надання в постійне користування ВАТ „Львівський хімічний завод" земельної ділянки по вул.Рахівській, 16, Промисловій, 21 та в тимчасове користування терміном на 5 років земельної ділянки по вул. Промисловій, 21" та Державним актом на постійне користування землею, зареєстрованим в книзі записів на земельну ділянку (по вул.Рахівській,16) за 1996 рік.

Відповідно до статзвітності, поданої позивачем, із двох свердловин видобуто 60 тис.куб.м підземної води, а в розрахунку на одну добу -185 куб.м (60 тис. куб.м:324 календарних днів (з 01 січня по 20 листопада 2011 року).

Згідно з дозволом на спеціальне водокористування від 03 березня 2012 року з терміном дії до 03 березня 2013 року ліміт забору води з підземних джерел становить - 283,7 куб.м./добу (тобто менше 300 кубічних метрів на добу).

Суди також прийшли до висновку, що вода у будь-якому вигляді при виробництві промислових газів не використовується, а відтак не використовується й на виробничі потреби.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, посилаючись на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та Указ Президента України від 13 квітня 2011року № 459 «Про Державну інспекцію сільського господарства України», виходив з того, що у відповідача відсутні повноваження щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері додержання позивачем вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, що має наслідком визнання протиправним та скасування пункту 3 припису Державної екологічної інспекції у Львівській області від 17 квітня 2012 року, яким зобов'язано позивача оформити правовстановлюючі документи на право користування земельною ділянкою до 17 липня 2012 року.

Крім того суд першої інстанції прийшов до висновку, що матеріалами справами пітверджується факт видобування позивачем підземних вод із свердловин, які знаходяться на земельних ділянках, наданих йому в постійне користування. Зокрема, право постійного користування земельними ділянками підтверджується ухвалами Львівської міської ради від 26 грудня 1996 року № 627 „Про надання в постійне користування ВАТ „Львівський хімічний завод" земельної ділянки на вул. Рахівській, 16, Промисловій, 21 та в тимчасове користування терміном на 5 років земельну ділянку на вул.Промисловій, 21"; від 20 листопада 1997 року № 954 „Про внесення змін і доповнень до ухвали Львівської міської Ради народних депутатів від 26 грудня 1996 року № 627 „Про надання в постійне користування ВАТ „Львівський хімічний завод" земельної ділянки на вул. Рахівській, 16, Промисловій, 21 та в тимчасове користування терміном на 5 років земельну ділянку на вул. Промисловій, 21" та Державним актом на постійне користування землею, зареєстрованим за № 38 в книзі записів на земельну ділянку за 1996 рік.

Враховуючи те, що згідно з дозволом на спеціальне водокористування від 03 березня 2012 року з терміном дії до 03 березня 2013 року ліміт забору води з підземних джерел становить 283,7 куб.м./добу, суд прийшов до висновку, що продуктивність зазначених свердловин не перевищує 300 кубічних метрів на добу.

Також суд зазначив, що умови користування позивачем питної підземної води відповідають вимогам статті 23 Кодексу України про надра, зокрема свердловини розташовані на земельній ділянці, яка знаходиться в постійному користуванні ПАТ „Львівський хімічний завод"; надра використовуються для власних господарських і побутових потреб підприємства; продуктивність зазначених свердловин не перевищує 300 кубічних метрів на добу.

У зв'язку із цим суд першої інстанції не погодився з висновком відповідача, що ПАТ „Львівський хімічний завод" здійснює видобування підземної води без належним чином оформленого спеціального дозволу на користування надрами.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції та залишив постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2012 року без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із висновком судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позовної вимоги про визнання протиправним та скасування пункту 4 припису, яким зобов'язано позивача отримати спеціальний дозвіл на надра (прісні підземні води) не погоджується із огляду на наступне.

Частиною 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Відповідно до статті 38 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку загального і спеціального використання природних ресурсів. В порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, - на пільгових умовах.

Частиною 1 статті 149, статтею 151 Господарського кодексу України також передбачено, що суб'єкти господарювання використовують у господарській діяльності природні ресурси в порядку спеціального або загального природокористування відповідно до цього Кодексу та інших законів. Суб'єктам господарювання для здійснення господарської діяльності надаються в користування на підставі спеціальних дозволів (рішень) уповноважених державою органів земля та інші природні ресурси (в тому числі за плату або на інших умовах). Порядок надання у користування природних ресурсів громадянам і юридичним особам для здійснення господарської діяльності встановлюється земельним, водним, лісовим та іншим спеціальним законодавством.

Відповідно до Водного кодексу України (далі - ВК України) підземні води належать до державного водного фонду України, а згідно з Кодексом України про надра вони є частиною надр (є корисними копалинами загальнодержавного значення відповідно до Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року № 827).

Стаття 2 ВК України містить посилання на гірничі відносини, які виникають під час користування водними об'єктами та регулюються відповідним законодавством України.

Тобто прісні підземні води - це природний ресурс із подвійним правовим режимом, а тому, використовуючи підземні води, слід керуватися і водним законодавством, і законодавством про надра.

Згідно з положеннями статей 46, 48 ВК України водокористування може бути загальним або спеціальним. Спеціальне водокористування - це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів. Спеціальне водокористування здійснюється фізичними та юридичними особами для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших державних і громадських потреб.

Спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу (пункт 9 частини 1 статті 44, статті 49 ВК України).

Статтями 16, 19, 21 Кодексу України про надра передбачено, що користування надрами, у тому числі видобування підземних прісних вод, здійснюється на підставі спеціального дозволу на користування надрами.

Отже, чинним законодавством передбачено обов'язок отримання господарюючими суб'єктами як дозволу на спеціальне водокористування, так і спеціального дозволу на користування надрами. При цьому спеціальний дозвіл на користування надрами дає право на видобування підземних вод, а дозвіл на спеціальне водокористування - право на їх використання.

Разом із тим Кодекс України про надра передбачає випадки, за яких господарюючі суб'єкти мають право видобувати підземні води без спеціального дозволу (стаття 21 Кодексу України про надра).

Статтею 23 Кодексу України про надра закріплено право землевласників і землекористувачів у межах наданих їм земельних ділянок без спеціальних дозволів видобувати, зокрема, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови, що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 кубічних метрів на добу.

Таким чином, видобувати підземні води без спеціальних дозволів в обсязі, що не перевищує 300 кубічних метрів на добу, суб'єкти господарювання мають право лише для власних господарсько-побутових потреб. У свою чергу, видобуток підземних вод для здійснення господарської діяльності вимагає отримання спеціального дозволу уповноваженого державою органу.

Однією з обов'язкових умов для звільнення суб'єкта господарювання від необхідності отримання дозволу на користування надрами є видобування води з метою її використання для власних господарсько-побутових потреб.

Водночас чинне законодавство не містить норм, які б тлумачили поняття "господарсько-побутові потреби".

Проте із системного аналізу приписів глави 11 (спеціальне водокористування для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення), глави 13 (особливості спеціального водокористування та користування водними об'єктами для потреб галузей економіки) ВК України та приписів глави 2 (надання надр у користування), глави 4 (плата за користування надрами) Кодексу України про надра вбачається, що законодавець відносить господарсько-побутові потреби до потреб населення, натомість, виробничі потреби підприємства охоплюються поняттями "водокористування для потреб галузей економіки" та "промислові потреби".

Як вбачається з матеріалів справи, зокрема з дозволу на спеціальне водокористування позивача (пункт 2 розділу 1) використання води ПАТ «Львівський хімічний завод» на власні потреби з підземних джерел здійснюється на госппобутові потреби - 4,2788 тис.м.куб/рік та на виробничі потреби - 89,219 тис.м.куб/рік.

Зазначений дозвіл було видано за клопотанням про узгодження умов і отримання дозволу на спецводокористування, яке подавалося позивачем до управління охорони навколишнього природного середовища в Львівській області. При цьому у розділі 2 «Виробничі потреби» вказано, що на виробничі потреби підприємства використовується вода з артезіанських свердловин. Зокрема: витрати води на потреби котельні (пункт 2.1); витрати води на підживлення системи оборотного водопостачання (пункт 2.2); витрати води на ремонт та гідравлічне випробовування балонів (пункт 2.3); витрати води на потреби автотранспорту (пункт 2.4); сумарна розрахункова витрата води на виробничі потреби ПАТ«Львівський хімічний завод» (пункт 2.5).

Крім того факт споживання підземних прісних вод на виробничі потреби підтверджується також статистичною звітністю за формою №2-ТП (водгосп), яка подавалася ПАТ «Львівський хімічний завод» за підписом керівника. Зокрема, відповідно до звітів використання води за 4 квартал 2011 року на виробничі потреби ПАТ «Львівський хімічний завод» використано 54 тис.м.куб., за 2 квартал 2011 року - 27,1 тис.м.куб.води, за 1 квартал 2011 року - 18 тис.м.куб. води, за 3 квартал 2010 року - 38 тис. м.куб. води.

Оскільки видобувати підземні води без спеціальних дозволів, відповідно до статті 23 Кодексу України про надра, в розмірі, що не перевищує 300 кубічних метрів на добу, суб'єкти господарювання мають право лише для власних господарсько-побутових потреб, однак як вбачається з матеріалів справи, позивач використовував підземні води не тільки для власних господарсько-побутових потреб, а й для виробничих потреб, що вимагає отримання спеціального дозволу на користування надрами, тому відповідач, виносячи оскаржуваний припис в частині пункту 4, діяв правомірно.

Аналогічна правова позиція вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема у постанові від 23 червня 2015 року у справі № 21-88а15.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Оскільки судами були повно і правильно встановлені обставини справи, однак при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій було допущено порушення норм матеріального права при задоволенні позову, ухвалені рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовної вимоги в частині визнання протиправним та скасування пункту 4 припису Державної екологічної інспекції у Львівській області від 17 квітня 2012 року № 565/04.

Керуючись статтями 220, 221, 229, 230, 232 КАС України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року в частині визнання протиправним та скасування пункту 4 припису Державної екологічної інспекції у Львівській області від 17 квітня 2012 року № 565/04 скасувати.

Ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову публічного акціонерного товариства "Львівський хімічний завод" до Державної екологічної інспекції у Львівській області в частині зобов'язання позивача отримати спеціальний дозвіл на надра (прісні підземні води) до 17 липня 2012 року (пункт 4 припису) відмовити.

В іншій частині постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 235 - 244-2 КАС України.

Судді: