Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.08.2018 року у справі №823/1647/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 липня 2018 року

Київ

справа №823/1647/16

адміністративне провадження №К/9901/23136/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у попередньому судовому засідання касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 28.11.2016 у складі судді Орленко В.І. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 у складі колегії суддів: Твердохліб В.А. (головуючий), Костюк Л.О., Троян Н.М. у справі №823/1647/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Черкаській області про визнання протиправними дій та скасування висновку

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Черкаській області (далі - ГУ НП в Черкаській області), атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Черкаській області (надалі - атестаційна комісія №9), в якому просив:

1.1. визнати протиправними дії ГУ НП в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, що складений на підставі пункту 6 підпункту 1 наказу ГУ НП в Черкаській області від 12.02.2016 №222 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Черкаській області";

1.2. визнати протиправним та скасувати висновок атестаційної комісії №9, оформлений протокольним рішенням від 18.08.2016 ОП №15.00025224.0060033, зазначений в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)", атестаційного листа, а саме: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", прийнятий стосовно ОСОБА_4

2. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 28.11.2016, яку залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017, позовні вимоги задоволено.

2.1. Визнано протиправними дії ГУ НП в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, що складений на підставі підпункту 1 пункту 6 наказу ГУ НП в Черкаській області від 12.02.2016 №222 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Черкаській області".

2.2. Визнано протиправним та скасовано висновок атестаційної комісії №5, оформлений протокольним рішенням від 18.08.2016 ОП №15.00025224.0060033, та зазначений в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", прийнятий стосовно ОСОБА_4

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. З 11.03.2006 позивач проходив службу в органах МВС України.

3.2. Зі змісту наказу ГУ НП в Черкаській області від 07.11.2015 №1 о/с вбачається, що відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" призначено тих, що прибули з Міністерства внутрішніх справ, з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування та установлення посадових окладів згідно штатного розпису, з 07.11.2015, зокрема, ОСОБА_4 на посаду старшого інспектора Жашківського відділення поліції Уманського відділу поліції ГУ НП в Черкаській області, присвоївши йому спеціальне звання капітан поліції.

3.3. З метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції про порядок атестування поліцейських, 12.02.2016 ГУ НП в Черкаській області прийнято наказ №222, відповідно до якого, вирішено провести атестування поліцейських ГУ НП в Черкаській області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУ НП, починаючи з 15.02.2016 та створити атестаційні комісії №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7.

3.4. 26.06.2016 начальник Жашківського відділення поліції Уманського відділу поліції ГУ НП в Черкаській області та т.в.о. начальника Уманського відділу поліції ГУ НП в Черкаській області підписали атестаційний лист, згідно якого ОСОБА_4 відповідає займаній посаді. При цьому, в змісті атестаційного листа зазначено, що ОСОБА_4 за час служби в органах внутрішніх справ, Національній поліції та на займаній посаді зарекомендував себе з позитивної сторони як грамотний фахівець, ініціативний та принциповий працівник. Добре знає нормативні документи, які регламентують службову діяльність, вміло користується ними в повсякденній службі. За час служби в поліції на посаді старшого інспектора Жашківського відділення поліції капітан поліції ОСОБА_4 проявив себе здібним, професійно-досвідченим працівником.

3.5. 15.07.2016 ГУ НП в Черкаській області прийнято наказ №1227, яким оголошено персональний склад комісії для проведення атестування поліцейських (група 3) ГУ НП в Черкаській області, пунктом 1.3 даного наказу визначено персональний склад атестаційної комісії №9.

3.6. 08.08.2016 наказом ГУ НП в Черкаській області №1362 внесено зміни до персонального складу атестаційних комісій (група 3) ГУ НП в Черкаській області, зокрема, внесено зміни і до персонального складу атестаційної комісії №9.

3.7. При цьому, судами попередніх інстанцій наголошено, що відповідачем не надано до суду наказ ГУ НП в Черкаській області про створення атестаційної комісії №9 і у матеріалах справи відсутні відомості про видання вказаного наказу.

3.8. 18.08.2016 проведено атестування ОСОБА_4, за результатами якого атестаційною комісією №9 ГУ НП в Черкаській області складен протокол ОП №15.00025224.0060033, згідно якого позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

3.9. Результати атестування 18.08.2016 занесені до атестаційного листа, з якими позивач ознайомився 19.08.2016.

3.10. Протоколом апеляційної атестаційної комісії Північного регіону №5 від 06.10.2016 ОП №15.00037837.0060033 відхилено скаргу поліцейського ОСОБА_4, виходячи з низького рівня теоретичних знань та професійних якостей.

4. Приймаючи оскаржувані судові рішення суди попередніх інстанції виходили з того, що підстав для атестування позивача, прийнятого на службу в поліцію безстроково, не було і атестаційна комісія приймала рішення про невідповідність позивача займаній посаді без урахування всіх даних про особу.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідачем 1 - ГУ НП в Черкаській області, подано касаційну скаргу на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 28.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

6. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме, частин 1-3 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Скаржник наголошує, що наведені норми визначають мету проведення атестування та наділяють керівника органу поліції повноваженнями приймати рішення щодо проведення атестування поліцейського. На думку скаржника, Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465, передбачено наявність в атестаційної комісії виключних повноважень проводити атестування поліцейських та приймати рішення за наслідками його проведення на підставі всебічного розгляду зібраних матеріалів та проведення співбесіди з поліцейським, що і було зроблено у випадку з позивачем.

7. Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судове рішення без змін.

8. На обґрунтування заперечень позивач зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті у відповідності до норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права і підстави для їх скасування відсутні.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. Конституція України:

"Стаття 19. &? ;…&?а; Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

"Стаття 43. &?а;…&?і; Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення &?д;…&?н;".

10. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 №580-VIII, який

набрав чинності 07.11.2015, надалі - Закон №580-VIII):

Стаття 57. Атестування поліцейських

"1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

Стаття 59. Служба в поліції

"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

&?і;…&?ж; 5) через службову невідповідність &?о;…&?й;".

Розділ XI

Прикінцеві та перехідні положення

"9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

11. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція №1465):

І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

...2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

…15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

…20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

…24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

…28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_4, після набрання чинності Законом №580-VIII, був прийнятий на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважався таким, що призначений на посаду поліцейського безстроково і міг бути звільнений виключно з підстав, визначених цим Законом.

13. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

14. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

15. Тому, посилання відповідача 1 на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині 1 статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.

16. Наведений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

17. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.

18. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

19. Передбачені частиною 4 статті 57 №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами 1-2 статті 57 Закону №580-VIII.

20. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

21. Тому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо протиправності дій ГУ НП в Черкаській області щодо включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

22. Вирішуючи даний спір суди попередніх інстанцій, на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів, з'ясували, що у протоколі атестаційної комісії №9 від 18.08.2016 ОП №15.00025224.0060033 не зазначено мотивів, якими керувалися її члени при прийнятті до уваги або відхиленні обставин, в контексті ділових, професійних якостей позивача, його освітнього та кваліфікаційного рівнів тощо, що мають значення для прийняття рішення, а також не наведено відповідного обґрунтування, яке стало підставою для висновку про те, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Атестаційний лист не містить негативної інформації щодо позивача, оскільки безпосередній керівник позивача характеризує його виключно позитивно.

23. Крім цього, сама по собі вказівка у такому рішенні (висновку), що членами атестаційної комісії під час проведення атестування позивача досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які зібрано на поліцейського, а саме: декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел, не дає підстави для однозначного висновку про належне дослідження таких матеріалів у їх взаємозв'язку з іншими фактами та обставинами, що мають значення та прийняття спірного рішення з урахуванням таких даних. При цьому, атестаційною комісією не надано доказів на підтвердження того, яка саме інформація з відкритих джерел досліджувалась та що саме в ній містилось.

24. Крім цього, сама по собі вказівка у такому рішенні (висновку), що членами атестаційної комісії під час проведення атестування позивача досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які зібрано на поліцейського, не дає підстави для однозначного висновку про належне дослідження таких матеріалів у їх взаємозв'язку з іншими фактами та обставинами, що мають значення та прийняття спірного рішення з урахуванням таких даних.

25. Колегія суддів вважає, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, суди попередніх інстанцій дійшли вірних висновків про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, а тому, є необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

26. При цьому, формальне зазначення атестаційною комісією у висновку усіх необхідних складових, саме по собі, не може свідчити про обґрунтованість рішення, наявність законних підстав для його прийняття відносно позивача та дотримання атестаційною комісією вимог пункту 20 розділу IV Інструкції №1465.

27. Колегія суддів наголошує, що відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

29. Суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень правильно застосували норми матеріального права і не допустили порушень норм процесуального права, а тому підстави для їх скасування і ухвалення нового рішення, визначені статтею 351 КАС України, відсутні.

30. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 28.11.2016 та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 - залишенню без змін.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

31. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції України в Черкаській області залишити без задоволення.

32. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 28.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 по справі №823/1647/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Черкаській області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування висновку залишити без змін.

33. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич ,

Судді Верховного Суду