Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.08.2018 року у справі №816/1234/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 липня 2018 року

Київ

справа №816/1234/16

адміністративне провадження №К/9901/21164/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув касаційну скаргу Національної поліції України на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 02.11.2016 у складі колегії суддів: Канигіної Т.С. (головуючий), Удовіченка С.О., Ясиновського І.Г. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2017 у складі колегії суддів: Донець Л.О., (головуючий), Бенедик А.П., Мельникової Л.В. у справі №816/1234/16 за позовом ОСОБА_6 до Центральної атестаційної комісії №1 Апарату Національної поліції України, Національної поліції України, Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_6 (далі - ОСОБА_6) звернулася до суду з адміністративним позовом до Центральної атестаційної комісії №1 Апарату Національної поліції України (далі - атестаційна комісія), Національної поліції України (далі - НПУ), Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України (далі - Департамент), в якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення атестаційної комісії, оформлене протоколом від 25.07.2016 №15.00008303.0036537 та зазначене у розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, яким ОСОБА_6 визнано такою, що не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;

1.2. визнати дії НПУ щодо проведення атестації стосовно позивача протиправними в частині включення позивача до списку осіб, які підлягають атестації;

1.3. визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту №108 о/с від 25.08.2016 в частині звільнення зі служби в поліції за пунктом 5 (через службову невідповідність) частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" підполковника поліції ОСОБА_6, заступника начальника відділу шостого територіального управління (з обслуговування Сумської, харківської та Полтавської областей);

1.4. поновити ОСОБА_6 на посаді заступника начальника відділу шостого територіального управління (з обслуговування Сумської, Харківської та Полтавської областей) Департаменту.

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 02.11.2016 позовні вимоги задоволено.

2.1. Визнано протиправними дії НПУ щодо проведення атестації ОСОБА_6

2.2. Визнано протиправним та скасовано рішення атестаційної комісії від 25.07.2016, оформлене протоколом ОП №15.00008303.0036537, та зазначене в Розділі ІV атестаційного листа "Результати атестування" "4-займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", прийняте стосовно ОСОБА_6

2.3. Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту №108 о/с від 25.08.2016 в частині звільнення ОСОБА_6 зі служби в поліції за пунктом 5 (через службову невідповідність) частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".

2.4. Поновлено ОСОБА_6 на посаді заступника начальника відділу шостого територіального управління (з обслуговування Сумської, Харківської та Полтавської областей) Департаменту з 26.08.2016.

2.5. Зобов'язано Департамент нарахувати та виплатити на користь ОСОБА_6 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 26.08.2016 по 02.11.2016 з відповідним відрахуванням обов'язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів.

3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2017 постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 02.11.2016 скасовано в частині зобов'язання Департаменту нарахувати та виплатити на користь ОСОБА_6 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 26.08.2016 по 02.11.2016 з відповідним відрахуванням обов'язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів.

3.1. В цій частині прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

3.2. Стягнуто з Департаменту на користь ОСОБА_6 суму грошового забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 26.08.2016 по 02.11.2016 в сумі 20339,36 грн., з відрахуванням обов'язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів.

3.3. В іншій частині постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 02.11.2016 по справі № 816/1234/16 залишено без змін.

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

4.1. Позивач з 2001 року по 25.08.2016 проходила службу в органах внутрішніх справ.

4.2. 07.11.2015 наказом №58 о/с Національної поліції України позивача призначено, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ з присвоєнням спеціального звання "підполковника поліції" в порядку переатестування і встановлення посадових окладів відповідно до штатного розпису з 07.11.2015, та призначено на посаду заступника начальника відділу шостого територіального управління (з обслуговування Сумської, Харківської та Полтавської областей) Департаменту протидії наркозлочинності.

4.3. 26.11.2015 головою НПУ видано наказ №116, яким наказано провести організаційні заходи з підготовки та проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України.

4.4. 20.11.2015 наказом НПУ №210о/с вирішено провести атестування поліцейських апарату НПУ, міжрегіональних територіальних органів.

4.5. Наказом НПУ від 02.12.2015 №134 затверджено склад атестаційної комісії, в якій в подальшому були внесені зміни.

4.6. 25.07.2016 року атестаційною комісією проведено атестацію позивача, за наслідками якої складено протокол ОП№15.00008303.0036537, відповідно до якого ОСОБА_6 не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

4.7. 25.08.2016 наказом №108 о/с ОСОБА_6 звільнено зі служби в поліції через службову невідповідність на підставі висновку атестаційної комісії від 25.07.2016.

5. Приймаючи оскаржувані судові рішення суди попередніх інстанції виходили з того, що підстав для атестування позивача, прийнятого на службу в поліцію безстроково, не було і атестаційна комісія приймала рішення про невідповідність позивача займаній посаді без урахування всіх даних про особу.

6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині, зазначив про необхідність вказівки у ній суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка підлягає стягненню з Департаменту на користь позивача.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Відповідач 2 - НПУ, подав касаційну скаргу на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2017 та постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 02.11.2016, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

8. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме, частин 1-3 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Скаржник наголошує, що наведені норми визначають мету проведення атестування та наділяють керівника органу поліції повноваженнями приймати рішення щодо проведення атестування поліцейського. На думку скаржника, Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465, передбачено наявність в атестаційної комісії виключних повноважень проводити атестування поліцейських та приймати рішення за наслідками його проведення на підставі всебічного розгляду зібраних матеріалів та проведення співбесіди з поліцейським, що і було зроблено у випадку з позивачем.

9. Позивач подала заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судове рішення без змін.

10. На обґрунтування заперечень позивач зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті у відповідності до норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права і підстави для їх скасування відсутні.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

11. Конституція України:

"Стаття 19. &?а;…&?і; Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

"Стаття 43. &l1;…&g ; Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення &l;;…&g;;".

12. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 №580-VIII, який

набрав чинності 07.11.2015, надалі - Закон №580-VIII):

Стаття 57. Атестування поліцейських

"1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

Стаття 59. Служба в поліції

"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

&lт;…&?ш; 5) через службову невідповідність &?м;…&?а;".

Розділ XI

Прикінцеві та перехідні положення

"9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

13. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція №1465):

І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

1) центральні атестаційні комісії, персональний склад яких затверджується наказом Національної поліції України.

До повноважень центральних атестаційних комісій належить проведення атестування всіх поліцейських".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

…15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

…20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

…24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

…28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_6, після набрання чинності Законом №580-VIII, прийнята на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважалась такою, що призначена на посаду поліцейського безстроково і могла бути звільнена виключно з підстав, визначених цим Законом.

15. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

16. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

17. Тому, посилання відповідача 2 на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині 1 статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.

18. Наведений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

19. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.

20. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

21. Передбачені частиною 4 статті 57 №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами 1-2 статті 57 Закону №580-VIII.

22. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

23. Тому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції щодо протиправності дій НПУ з приводу включення позивача до списку поліцейських, які підлягали атестуванню.

24. Вирішуючи даний спір суди попередніх інстанцій, на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів, з'ясували, що у протоколі атестаційної комісії від 25.07.2016 №15.00008303.0036537 не зазначено мотивів, якими керувалися її члени при прийнятті до уваги або відхиленні обставин, в контексті ділових, професійних якостей позивача, її освітнього та кваліфікаційного рівнів тощо, що мають значення для прийняття рішення, а також не наведено відповідного обґрунтування, яке стало підставою для висновку про те, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

25. Крім цього, сама по собі вказівка у такому рішенні (висновку), що членами атестаційної комісії під час проведення атестування позивача досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які зібрано на поліцейського, а саме: декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел, не дає підстави для однозначного висновку про належне дослідження таких матеріалів у їх взаємозв'язку з іншими фактами та обставинами, що мають значення та прийняття спірного рішення з урахуванням таких даних. При цьому, атестаційною комісією не надано доказів на підтвердження того, яка саме інформація з відкритих джерел досліджувалась та що саме в ній містилось.

26. Колегія суддів вважає, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, суди попередніх інстанцій дійшли вірних висновків про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до неї як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, а тому, є необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

27. При цьому, формальне зазначення атестаційною комісією у висновку усіх необхідних складових, саме по собі, не може свідчити про обґрунтованість рішення, наявність законних підстав для його прийняття відносно позивача та дотримання атестаційною комісією вимог пункту 20 розділу IV Інструкції №1465.

28. Таким чином, звільнення позивача зі служби в поліції з підстав, передбачених пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII (через службову невідповідність), проведене відповідачем 2 незаконно, у зв'язку з чим оспорюваний наказ підлягав скасуванню, а позивач - поновленню на посаді, з якої її було звільнено з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

29. Колегія суддів наголошує, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

30. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

31. Доводи та вимоги касаційної скарги не містять аргументів з приводу порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або процесуального права під час скасування постанови суду першої інстанції в частині не визначення розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

32. Відтак, суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень правильно застосували норми матеріального права і не допустили порушень норм процесуального права, а тому підстави для їх скасування і ухвалення нового рішення, визначені статтею 351 КАС України, відсутні.

33. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 02.11.2016, в частині залишеній без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2017 та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2017 - залишенню без змін.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

34. Касаційну скаргу Національної поліції України залишити без задоволення.

35. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 02.11.2016, в частині залишеній без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2017, по справі №816/1234/16 за позовом ОСОБА_6 до Центральної атестаційної комісії №1 Апарату Національної поліції України, Національної поліції України, Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу залишити без змін.

36. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич ,

Судді Верховного Суду