Історія справи

ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31.01.2018 Київ К/9901/987/17 справа № 816/1463/17 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Пасічник С.С., суддів Васильєвої І.А., Юрченко В.П., здійснивши у письмовому провадженні розгляд справи за позовом Полтавського обласного центру профілактики ВІЛ-інфекції та боротьби зі СНІДом до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування рішення в частині, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Полтавського обласного центру профілактики ВІЛ-інфекції та боротьби зі СНІДом на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Донець Л.О., Бенедик А.П., Мельникової Л.В. від 20 листопада 2017 року,

В С Т А Н О В И В:

Полтавський обласний центр профілактики ВІЛ-інфекції та боротьби зі СНІДом (далі - Центр) звернувся до суду з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив визнати протиправним та скасувати перший пункт вимоги від 07 серпня 2017 року №20-16-04-3-14/3978.

Обґрунтовуючи позовну заяву, зазначило, що відповідний пункт припису є протиправним, оскільки всі працівники закладу виконують роботи по діагностиці, лікуванню і безпосередньому обслуговуванню хворих на СНІД та ВІЛ-інфікованих, а тому у відповідності до положень відповідних підзаконних актів мають право на підвищення посадового окладу на 60 відсотків.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року позов задоволено; визнано протиправним та скасовано перший пункт вимоги від 07 серпня 2017 року №20-16-04-3-14/3978 щодо усунення порушень законодавства в частині порушення пункту 2.4.5 та додатку 4 Наказу Міністерства охорони здоров'я та Мінпраці та соціальної політики України «Про впорядкування умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та соціального захисту населення» від 05 жовтня 2005 року №308/519 щодо завищення витрат з оплати праці, внаслідок підвищення посадового окладу окремих працівників адміністративно-господарського персоналу позивача в розмірі 60%.

Приймаючи вказане судове рішення суд першої інстанцій дійшов висновку про необґрунтованість наведених в акті ревізії Центру тверджень про порушення позивачем положень законодавства внаслідок виплати окремим працівникам підвищення у розмірі 60 відсотків посадового окладу та відповідно безпідставного нарахування і виплати таким працівникам заробітної плати на загальну суму 348646,29 грн.

Харківський апеляційний адміністративний суд 20 листопада 2017 року рішення суду першої інстанції скасував, у задоволенні адміністративного позову відмовив з тих підстав, що фактично оскаржуваний пункт вимоги встановлює необхідність відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, а оскільки вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття вимоги, а відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Центр подав касаційну скаргу, в якій просив його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на залишення судом апеляційної інстанції поза увагою обставини спрямування оскаржуваного пункту вимоги не лише на відшкодування збитків, завданих державі, а й на впорядкування роботи позивача, що пов'язана із внесенням змін до колективного договору.

У відзиві на касаційну скаргу Північно-східний офіс Держаудитслужби з твердженнями позивача про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права не погодився та зазначив про те, що відповідний пункт вимоги спрямований саме на відшкодування збитків.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Центру складено акт від 10 липня 2017 року №04-21/35, яким зафіксовано порушення позивачем вимог пункту 2.4.5 та додатку 4 Наказу Міністерства охорони здоров'я та Мінпраці та соціальної політики України «Про впорядкування умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та соціального захисту населення» від 05 жовтня 2005 року №308/519, а саме: завищено витрати з оплати праці з відповідними нарахуваннями на загальну суму 884 154,05 грн., внаслідок підвищення посадового окладу окремих працівників адміністративно-господарського персоналу позивача в розмірі 60%.

На підставі акта прийнято вимогу від 07 серпня 2017 року №20-16-04-3-14/3978 «Щодо усунення порушень законодавства», пунктом першим якої зазначено про необхідність усунення порушень в установленому законом порядку.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №43 (далі - Положення), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба).

Підпунктом 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 22, 23 пункту 6 Положення).

Зазначене відповідає положенням статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якою регламентовано права органу державного фінансового контролю.

Відповідно до підпунктів 7, 10, 13 вказаної статті органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

При виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Наведені норми підтверджують висновок про те, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Таким чином, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою, водночас вимога про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, не може бути примусово стягнута шляхом вимоги, такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З урахуванням наведеного, суди попередніх інстанцій, приймаючи відповідні судові рішення, належним чином не перевірили чи оскаржуваний пункт вимоги спрямований на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства чи на відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю.

Суди першої та апеляційної інстанцій, роблячи протилежні висновки щодо спрямування пункту вимоги, що оскаржений позивачем, залишили поза увагою ту обставину, що цей пункт містить загальне формулювання без вказівок щодо конкретного способу усунення порушень, виявлених в ході ревізії.

А відтак, для правильного вирішення спору суди повинні були встановити конкретний перелік дій, що зобов'язаний вчинити Центр з метою усунення порушень, виявлених на підставі акта ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, і в залежності від встановленого вирішувати питання щодо спрямування оскаржуваного пункту вимоги: чи на відшкодування збитків чи на коригування роботи підконтрольної організації та наявності підстав для задоволення позову.

Невстановлення та ненадання правової оцінки обставинам, які мають суттєве значення у справі, виключає можливість дійти висновку про дотримання судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права при вирішенні даного спору.

Як встановлено частиною 1 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до частин 2 та 3 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а обґрунтованим, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з частиною 4 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України на суд покладається обов'язок вживати визначених законом заходів, необхідних для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

За правилами пункту 1 частини 2 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, ухвалені у справі рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Полтавського обласного центру профілактики ВІЛ-інфекції та боротьби зі СНІДом задовольнити частково, а постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С.С. Пасічник

Судді: І.А. Васильєва

В.П. Юрченко