Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.08.2019 року у справі №320/2791/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 320/2791/19

адміністративне провадження № К/9901/8418/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А. Г.,

суддів: Калашнікової О. В., Соколова В. М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (суддя: Леонтович А. М. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року (судді: Кучма А. Ю., Аліменко В. О., Безименна Н. В. ) у справі за позовом ОСОБА_1 до голови Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича, третя особа: Київська обласна державна адміністрація про визнання протиправною бездіяльність,

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) завернулася до суду з адміністратвиним позовом до Голови Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича (далі - відповідач), в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність голови Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича щодо не затвердження нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації;

- зобов'язати голову Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича затвердити новий склад громадської ради при Київській обласній державній адміністрації відповідно до протоколу установчих зборів № 1 від 29 січня та 18 лютого 2019 року для формування нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Голови Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича від 11 травня 2019 року № 262 "Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Київській обласній державній адміністрації".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в лютому 2019 року закінчилися повноваження громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, скликаної та затвердженої у 2017 році, у зв'язку з чим створено ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу громадської ради, які відбулися 29 січня та 18 лютого 2019 року за участі посадових осіб Київської обласної державній адміністрації та на яких було визначено відповідний склад громадської ради і відповідний протокол направлено голові Київській обласній державній адміністрації на затвердження.

Разом з тим, на переконання позивача, голова Київської обласної державній адміністрації безпідставно та необґрунтовано не вчинив належних і необхідних дій для затвердження нового складу громадської ради, а натомість допустив оскаржувану в цій справі бездіяльність.

При цьому, позивач зазначила, що діяльність ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації була загальновідома, інформація про проведення зборів та засідань оприлюднена на офіційному веб-сайті і. На думку позивача, підстав для погодження та затвердження безпосередньо ініціативної групи та персонального складу групи Київською обласною державною адміністрацією, якими здійснювалася підготовка вищевказаних установчих зборів не було. Крім того, позивач послався на те, що таке погодження не передбачено Положенням про громадську раду при Київській обласній державній адміністрації, погодженим розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 30 березня 2011 року № 299.

З цих підстав позивач вважає, що головою Київської обласної державної адміністрації допущено протиправну бездіяльність щодо не затвердження нового складу громадської ради та прийнято розпорядження від 11 травня 2019 року № 262 "Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Київській обласній державній адміністрації".

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

Рішення судів попередніх інстанції мотивовані відсутністю протиправної бездіяльності Київської обласної державної адміністрації, яка виразилась у незатвердженні нею нового складу громадської ради на підставі протоколу установчих зборів по формуванню нового складу громадської ради від 29 січня 2019 року № 1, адже органом виконавчої влади не створювалась ініціативна група з підготовки установчих зборів для формування нового складу громадської ради при Київській обласні державній адміністрації.

Суди вказували, що проведенню установчих зборів повинно передувати створення ініціативної групи, що є повноваженням саме Київської обласної державної адміністрації та без чого установчі збори відбутися не можуть.

Суди звернули увагу на те, що 14 листопада 2018 року Київською обласною державною адміністрацією ініціативну робочу групу з формування нової громадської ради створено не було, а тому проведення установчих зборів 29 січня 2019 року та 18 лютого 2019 було неможливим.

При цьому, суди зазначили, що події 29 січня 2019 року та 18 лютого 2019 року, на які посилається позивач, відповідно до приписів чинного на той час законодавства, не можуть вважатись установчими зборами щодо формування нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації.

З цих підстав, суди дійшли висновку, що у відповідача не було достатніх правових підстав для затвердження нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, обраного 29 січня 2019 року та 18 лютого 2019 року, як на тому наполягає позивач.

При цьому суди попередніх інстанцій відхилили твердження позивача про те, що 29 січня 2019 року та 18 лютого 2019 року відбулись установчі збори, на яких було сформовано чисельний та особовий склад нової громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, що оформлено протоколом № 1 та надано голові Київській обласній державній адміністрації для затвердження, посилаючись на те, що Типовим положенням про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 встановлено, що під час проведення установчих зборів, які відкриває уповноважений представник ініціативної групи, з числа кандидатів до нового складу громадської ради обирається лічильна комісія, голова зборів, секретар, заслуховується інформація голови або іншого уповноваженого члена попереднього складу громадської ради про її діяльність, якщо така рада була утворена, а також обирається новий склад громадської ради.

Апеляційний суд також звернув увагу на те, що розпорядженням Київської обласної державної адміністрації "Про затвердження складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації" від 09 липня 2019 року № 429 затверджено склад громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, та вказав, що на час розгляду цієї справи, вже сформовано громадську раду при Київській обласній державній адміністрації.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі позивачем зазначено, що вона подана на підставі пунктів 1, 3 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Вказує, що суди не врахували висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 03 грудня 2020 року у справі № 805/2632/16-а, від 26 січня 2021 року у справі №552/6184/15-а, Великої Палати Верховного Суду в постановах від 29 травня 2018 року у справі № 800/341/17 (9991/944/12), від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19, що є підставою для касаційного оскарження відповідно до норм пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України.

Позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. Посилається на пункти 8,9 Положення про громадську раду при Київській обласній державній адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Київської обласної державної адміністрації від 30 березня 2011 року № 299 та стверджує, що у випадку, коли при Київській обласній державній адміністрації вже було утворено громадську раду, то саме вона не пізніше, ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень утворює ініціативну робочу групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу ради, а Київська обласна державна адміністрація затверджує склад громадської ради на підставі протоколу установчих зборів.

Скаржник зазначає, що вказане Положення № 299 станом на час виникнення спірних правовідносин було чинним та ніким не оскаржувалося.

Скаржник звертає увагу на те, що ініціативна група була сформована громадською радою та діяла саме на підставі такого Положення № 299 та відповідно до вимог чинного законодавства, а також зауважує, що вся інформація про її діяльність була висвітлена на офіційному сайті Київської обласної державної адміністрації.

Скаржник зазначає, що відповідність Положення про громадську раду при Київській обласній державній адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Київської обласної державної адміністрації від 30 березня 2011 року № 299, Типовому положенню про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 не є предметом спору в цій справі. Тому, на переконання скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно звернули на це увагу.

Разом з тим, скаржник стверджує, що Положення від 30 березня 2011 року № 299, не обов'язково повинно повторювати норми Типового положення від 03 листопада 2010 року № 996.

Крім того, скаржник вважає, що відповідач надав мовчазну згоду на діяльність ініціативної групи, створеної громадської ради.

Позиція інших учасників справи.

Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року (судді: Загороднюк А,Г., Калашнікова О. В., Соколов В. М. ) відкрито касаційне провадження за скаргою рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (суддя: Леонтович А. М. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2021 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

У лютому 2017 року при Київській обласній державній адміністрації сформовано громадську раду, головою якої обрано Рейніш Л. В.

Повноваження вказаної громадської ради при Київській обласній державній адміністрації закінчувались у лютому 2019 року, у зв'язку із чим, виникла необхідність у формуванні нової громадської ради.

14 листопада 2018 року на засіданні громадської ради було створено ініціативну робочу групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, що оформлено протоколом.

Вказаний протокол листом від 15 листопада 2018 року № 40 надіслано головою громадської ради відповідачу та у подальшому оприлюднено на офіційному сайті Київської обласної державної адміністрації.

29 січня 2019 року та, після перерви, 18 лютого 2019 року відбулися установчі збори, на яких затверджено чисельний та особовий склад громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, що зафіксовано в протоколі № 1 від 29 січня 2019 року.

З метою затвердження нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, 20 лютого 2019 року голова громадської ради при Київській обласній державній адміністрації надіслав лист до відповідача з вказаним протоколом № 1, в якому просив затвердити новий склад громадської ради при Київській обласній державній адміністрації.

Листом від 26 березня 2019 року Київська обласна державна адміністрація повідомила голову громадської ради, що головою Київської обласної державної адміністрації ініціативна група з формування громадської ради не затверджувалась, установчі збори Київською обласною державною адміністрацією не проводилися. Тому, враховуючи, що утворення ініціативної групи колишньою громадською радою Київською обласною державною адміністрацією не погоджувалось, персональний склад ініціативної групи не затверджувався, були відсутні правові підстави щодо проведення обласною державною адміністрацією заходів щодо обрання нового складу громадської ради та проведення установчих зборів громадської ради.

Розпорядженням від 11 травня 2019 року № 262 Київською обласною державною адміністрацією утворено ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Київській обласній державній адміністрації.

Розпорядженням Київської обласної державної адміністрації "Про затвердження складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації" від 09 липня 2019 року № 429 затверджено склад громадської ради при Київській обласній державній адміністрації.

Вважаючи, що факт не затвердження відповідачем нового складу громадської ради є допущенням протиправної бездіяльності, яка порушує вимоги чинного законодавства, права і законні інтереси позивача та не погоджуючись із розпорядженням № 262 від 11 травня 2019 року, позивач звернулася до суду з цим позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 статті 5 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09 квітня 1999 року № 586-XIV (далі-Закон № 586-XIV) закріплено, що типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

~law16~ передбачено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Згідно з пунктом 1 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 (далі - Типове положення № 996) громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

Відповідно до п. п. 3,4,6,7,8 Типового положення № 996, основними завданнями громадської ради є: сприяння реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами; здійснення громадського контролю за діяльністю органу; сприяння врахуванню органом громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Громадська рада відповідно до покладених на неї завдань: готує та подає органу пропозиції до орієнтовного плану проведення консультацій з громадськістю, а також щодо проведення консультацій, не передбачених таким планом; готує та подає органу пропозиції щодо організації консультацій з громадськістю; подає органу обов'язкові для розгляду пропозиції з питань, щодо яких орган проводить консультації з громадськістю, а також щодо підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері, удосконалення роботи органу; проводить відповідно до законодавства громадську експертизу діяльності органу та громадську антикорупційну експертизу нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, які розробляє орган; здійснює громадський контроль за врахуванням органом пропозицій та зауважень громадськості, забезпечення ним прозорості та відкритості своєї діяльності, доступу до публічної інформації, яка знаходиться у його володінні, а також дотриманням ним нормативно-правових актів, спрямованих на запобігання та протидію корупції; інформує в обов'язковому порядку громадськість про свою діяльність, прийняті рішення та їх виконання на офіційному веб-сайті органу та в інший прийнятний спосіб; збирає, узагальнює та подає органу інформацію про пропозиції інститутів громадянського суспільства щодо вирішення питань, які мають важливе суспільне значення; організовує публічні заходи для обговорення актуальних питань розвитку галузі чи адміністративно-територіальної одиниці; готує та оприлюднює щорічний звіт про свою діяльність.

До складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських об'єднань, релігійних, благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об'єднань, асоціацій, організацій роботодавців та їх об'єднань, недержавних засобів масової інформації (далі - інститути громадянського суспільства), які зареєстровані в установленому порядку і провадять діяльність на території України.

Склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за осіб, які особисто присутні на установчих зборах та кандидатури яких внесені інститутами громадянського суспільства; кількісний склад громадської ради визначається установчими зборами та не може становити більш як 35 осіб; строк повноважень складу громадської ради - два роки; до складу громадської ради може бути обрано не більше ніж по одному представнику від кожного інституту громадянського суспільства; членство в громадській раді є індивідуальним.

Для формування складу громадської ради орган не пізніше ніж за 60 календарних днів до визначеної дати проведення установчих зборів утворює ініціативну групу з їх підготовки за участю інститутів громадянського суспільства (далі - ініціативна група). Якщо при органі вже утворена громадська рада і її повноваження не були припинені достроково, то ініціативна група утворюється органом не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень. У такому разі кількісний та персональний склад ініціативної групи орган затверджує з урахуванням пропозицій громадської ради.

Пунктом 8 Положення про громадську раду при Київській обласній державній адміністрації, погодженим розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 30 березня 2011 року № 299 (далі - Положення № 299), визначено, що для формування складу громадської ради Облдержадміністрація утворює ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю представників інститутів громадянського суспільства. Якщо при Облдержадміністрації вже утворена громадська рада, то не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень вона утворює ініціативну робочу групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу ради.

Згідно з пунктом 2 Типового положення, у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення. Положення про громадську раду розробляється громадською радою та затверджується органом виконавчої влади, при якому її утворено.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Верховний Суд нагадує, що касаційна скарга у справі, у тому числі, подана на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України, а саме якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

Щодо визначення подібності правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду.

Так, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб'єктного складу учасників відносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 925/3/7, пункт 40 постанов від 25 квітня 2018 року у справі № 910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21 грудня 2016 року у справі № 910/8956/15 та від 13 вересня 2017 року у справі № 923/682/16.

Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт
6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 757/31606/15-ц).

Скаржник вказує, що суди не врахували висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 03 грудня 2020 року у справі № 805/2632/16-а, від 26 січня 2021 року у справі № 552/6184/15-а, Великої Палати Верховного Суду в постановах від 29 травня 2018 року у справі № 800/341/17 (9991/944/12), від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19, що є підставою для касаційного оскарження відповідно до норм пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України.

Колегія суддів Верховного Суду відхиляє посилання скаржника на правові висновки, наведені у вказаних постановах цього суду оскільки такі висновки стосуються відмінних правовідносин та правильності застосування інших норм права, а саме предметом позову у справі 805/2632/16-а була правомірність податкових повідомлень-рішень Добропільської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Донецькій області від 11 квітня 2016 року №№ 0000181400,0000201400,0000211400; у справі 552/6184/15-а була правомірність Головного Управління Пенсійного Фонду України в Полтавській області та Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області у проведенні особі перерахунку призначеної пенсії, що виразилось у неврахуванні періоду служби позивача на посаді інспектора-чергового приймальника-розподільника для бродяг, підпорядкованого Управлінню Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області, у період з 19 липня 2000 року по 14 листопада 2005 року при пільговому обчисленні; у справі 800/341/17 (9991/944/12) правомірність постанови Верховної Ради України від 05 липня 2012 року № 5126-VII "Про звільнення судді", якою його звільнено з посади судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області у зв'язку з порушенням присяги судді; у справі № 9901/21/19 предметом спору була бездіяльність Президента України - Голови Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) ОСОБА_2 щодо залишення без задоволення, спрямованої на адресу Президента України заяви особи від 14 листопада 2018 року про здійснення демократичного контролю за діяльністю сектора безпеки і оборони України в сфері національної безпеки і оборони України.

Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд зауважує, що спірні правовідносини у цій справі стосуються бездіяльності Голови Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича щодо не затвердження нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації та Розпорядження Голови Київської обласної державної адміністрації Терещука Олександра Дмитровича від 11 травня 2019 року № 262 "Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Київській обласній державній адміністрації".

Таким чином, з аналізу справ № 805/2632/16-а № 552/6184/15-а, № 800/341/17 (9991/944/12), № 9901/21/19 та цієї справи, колегією суддів Верховного Суду встановлено, що правовідносини, які вирішувалися у цих справах не є подібними.

Також у касаційній скарзі зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме можливість відступлення Положення про громадську раду при Київській обласній державній адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Київської обласної державної адміністрації від 30 березня 2011 року № 299 від Типового положення № 996.

Законодавством регламентовано чітку процедуру формування нового складу громадської ради на місцевості при відповідному органі виконавчої влади в разі закінченні строку її повноважень.

Така процедура, відповідно до загальних приписів пункту 8 Типового положення, потребує затвердження органом виконавчої влади, при якому створюється та діє громадська рада, складу відповідної ініціативної робочої групи для її формування.

Разом з тим, судова колегія звертає увагу на те, що вказане Типове положення затверджено Кабінетом Міністрів України, тобто вищим органом в системі органів виконавчої влади, що відповідає наведеним приписам Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09 квітня 1999 року № 586-XIV.

Системний аналіз норм ~law18~ і Типового положення № 996 надає підстави стверджувати, що державні адміністрації уповноважені розробляти на основі цього Типового положення власні Положення, які б конкретизували порядок та механізм створення громадських рад при таких органах, але не змінювали основні засади механізму та процедури, закладені Типовим положенням. В іншому ж випадку - керуватися слід саме Типовим положенням як модельним підзаконним нормативно-правовим актом вищою юридичної сили.

Перевіряючи рішення судів попередніх інстанцій, колегія суддів звертає увагу на те, що пунктом 8 Типового положення прямо передбачено затвердження ініціативної робочої групи для формування громадської ради органом при якому вона створюється і діє.

Таким чином, оскільки ініціативна група для формування нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації у межах виниклих у цій справі спірних правовідносин Київською обласною державною адміністрацією не затверджувалася, то у відповідача не було достатніх правових підстав для затвердження складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, сформованої на установчих зборах, скликаних ініціативною групою, не у правовий спосіб.

Доводи скаржника про те, що пунктом 8 Положення про громадську раду при Київській обласній державній адміністрації, погодженим розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 30 березня 2011 року № 299, передбачено затвердження складу відповідної ініціативної групи безпосередньо самою громадською радою, суд касаційної інстанції відхиляє з підстав, зазначених вище.

При цьому, твердження скаржника про те, що Положення № 299 станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин було чинним, судова колегія відхиляє, оскільки, як відзначалося вище, пункт 8 цього Положення, на який посилається скаржник, суперечить пункту 8 Типового положення, що має вищу юридичну силу і якому відповідачем було правомірно надано пріоритет у застосуванні. Відповідно до частини 3 статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

З приводу доводів скаржника про те, що Положення про громадську раду від 30 березня 2011 № 299, не обов'язково повинно повторювати норми Типового положення № 996. Суд касаційної інстанції вказує, що Положення повинно деталізувати певні механізми, закладені Типовим положенням, але не змінювати їх.

Пунктом 2 Типового положення № 996 передбачено, що у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення.

У Положенні про громадську раду додатково можуть визначатися особливості організації роботи громадської ради, зокрема організаційні форми її роботи, участі членів громадської ради та залучених осіб у виконанні завдань громадської ради, організації її засідань тощо, якщо вони не суперечать нормам Типового положення.

Таким чином, доводи скаржника про застосування Положення про громадську раду від 30 березня 2011 № 299 щодо утворення ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу ради колегія суддів відхиляє, адже вони суперечать нормам Типового положення.

Крім того, постановою Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 ролку № 976 і від 3 листопада 2010 року № 996" від 8 квітня 2015 року № 234 до Типового положення було внесено зміни, згідно яких повноваження щодо утворення ініціативної робочої групи належать органу, у даному випадку - Київській обласній державній адміністрації.

Пунктом 2 Положення про громадську раду від 30 березня 2011 № 299 передбачено, що у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі Типового положення.

Отже, положення громадської ради при Київській обласній державній адміністрації повинно відповідати вимогам чинного законодавства та бути розробленим у відповідності до нього. Водночас, у Положенні про громадську раду при Київській обласній державній адміністрації від 30 березня 2011 року № 299 не вносились необхідні зміни, тому його використання у діяльності громадської ради не обґрунтовується правовим чином.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає, що приписи Типового положення № 996 щодо формуванні ініціативної групи є пріоритетними у застосуванні по відношенню до п. 8 Положення про громадську раду при Київській обласній державній адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Київської обласної державної адміністрації від 30 березня 2011 року № 299.

Доводи скаржника про те, що відповідач надав мовчазну згоду на діяльність ініціативної групи, створеною громадською радою Верховний Суд відхиляє, оскільки у межах спірних правовідносин відповідачем прийнято окреме розпорядження від 11 травня 2019 № 262 "Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування громадської ради при Київській обласній державній адміністрації" і станом на час вирішення цієї справи, 09 липня 2019 року затверджено склад громадської ради при Київській обласній державній адміністрації.

При цьому, у контексті аналізу наведених доводів скаржника судова колегія зазначає, що позивач, звертаючись з позовом у цій справі, не оскаржував бездіяльність Київської обласної державної адміністрації та/або безпосередньо відповідача щодо не вчинення дій, у встановлені законодавством строки, для утворення ініціативної групи, а натомість оскаржив лише бездіяльність голови Київської обласної державної адміністрації щодо не затвердження нового складу громадської ради при Київській обласній державній адміністрації, що є іншим змістом позову.

Інші доводи касаційної скарги зводяться до опису встановлених судами у цій справі обставин на підставі зібраних доказів та їх переоцінки, що виходить за межі повноважень касаційного суду.

За змістом частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини 6 статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. Г. Загороднюк

судді О. В. Калашнікова

В. М. Соколов