Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.08.2020 року у справі №640/7879/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 640/7879/19

адміністративне провадження № К/9901/19061/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н. В.,

суддів: Данилевич Н. А., Калашнікової О. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 640/7879/19

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров'я України,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів, - Міністерство освіти і науки України

про визнання нормативно-правового акта протиправним, бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2020 року, ухвалене в складі колегії суддів: головуючого судді Чудак О. М., суддів Пащенка К. С., Шейко Т. І.,

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді: Бужак Н. П., суддів Костюк Л. О., Кобаля М. І.,

УСТАНОВИЛ:

I. Суть спору

1. У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернулася до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-1, КМУ), Міністерства охорони здоров'я України (відповідач - 2, МОЗ України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів, - Міністерство освіти і науки України (далі - третя особа, МОН України), в якому просила:

1.1. визнати протиправним Додаток № 8 "Норми заміни продуктів за енергоцінністю" до постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку" від 22 листопада 2004 року № 1591 в частині відсутності замінників молочних та глютеновмісних продуктів;

1.2. зобов'язати Кабінет Міністрів України внести зміни до Додатку №8 до постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку" в частині встановлення продуктів-замінників для молочних та глютеновмісних продуктів;

1.3. визнати бездіяльність Міністерства охорони здоров'я України щодо не розроблення дієтичного харчування для дітей з непереносимістю глютену та лактози та не розроблення змін до норм харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, - протиправною;

1.4. зобов'язати Міністерство охорони здоров'я України розробити дієтичне харчування для дітей з непереносимістю глютену та відповідні зміни до норм харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку" та Інструкцією з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров'я України 17 квітня 2006 року №298/227, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 05 травня 2006 року за №523/12397.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що згідно зі статтею 3 Закону України "Про дитяче харчування" від 14 вересня 2006 року №142-V (далі-Закон №142-V) Держава гарантує дитині право на охорону здоров'я та сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, у тому числі раціонального харчування.

Держава забезпечує створення соціально-економічних умов, за яких можливо задовольнити потреби кожної дитини у високоякісному та безпечному харчуванні на достатньому рівні.

3. Водночас, за твердженням позивача, нормами заміни продуктів за енергоцінністю, що наведені у Додатку №8 "Норми заміни продуктів за енергоцінністю" до постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку" від 22 листопада 2004 року №1591 (далі - Постанова № 1591) не передбачено замінників молочних та глютеновмісних продуктів.

4. Інструкцією з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, передбачено дієтичне харчування, що передбачає зміну технології приготування страв (готуються тушковані, варені, протерті страви). Для дітей диспансерної групи найбільш прийнятною дієтою є дієта №5, що може бути використана як основа для дієт №7 (з обмеженням солі) і №8. Проте вказані дієти не розроблені для дітей з непереносимістю лактози та глютену та містять молочні і глютеновмісні продукти. Окрема дієта для дітей, які не переносять лактозу та/або глютен, - відсутня.

5. Поряд із цим, законодавством не передбачено інструкції для персоналу садочку щодо контролю за обмеженням надання дитині продуктів, що містять лактозу або глютен, а дитина дошкільного віку самостійно не вміє відрізняти продукти за їх вмістом. Відповідно у випадку наявності в дитини непереносимості глютену чи лактози, неналежне харчування в садочку може становити значну загрозу для здоров'я дитини.

6. Отже, позивач вважає, що затверджені Постановою № 1591 норми харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, та нерозроблення дієти Міністерством охорони здоров'я України та відповідних змін до законодавчих актів є незаконними, а саме такими, що дискримінують дітей за станом здоров'я.

7. Посилаючись на положення Конституції України про рівність громадян та положення Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" від 06 вересня 2012 року №5207-VI (далі-Закон №5207-VI), позивач стверджує, що затверджені норми харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку є такими, що дискримінують дітей, які мають лактозну недостатність, непереносимість лактози та глютену за станом здоров'я, не гарантують дитині право на охорону здоров'я та не сприяють створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, у тому числі раціонального харчування.

8. Представники Міністерства охорони здоров'я України проти задоволення позову заперечували, вказуючи на його безпідставність, наголосили, що Положенням про Міністерство охорони здоров'я України визначено, що Міністерство затверджує норми харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, що й зроблено, а не розробляє дієти для осіб з певними видами захворювань. При цьому Інструкцією з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, визначено, що дієтичне харчування дітям призначається лікарем відповідного профілю закладу охорони здоров'я: дітям, які часто і тривало хворіють, мають хронічні захворювання (в період загострення хвороби).

9. Списки дітей на дієтхарчування складаються при відборі дітей на курс протирецидивного лікування і уточнюються лікарем упродовж періоду перебування на дієті; дієтичне харчування передбачає зміну технології приготування страв; при розподілі страв на порції враховується вік дитини і індивідуальні особливості: апетит, стан здоров'я, сприймання продуктів (не сприймає молоко, рибу, полуниці, яйця тощо).

10. Також відповідач-2 акцентує увагу на дискреційності повноважень і указує, що суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб'єктів владних повноважень, оскільки законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені лише компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищим в ієрархії нормативно-правовим актам.

11. Міністерство охорони здоров'я України також зазначає, що порядок організації харчування дітей здійснюється на підставі постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку", наказу Міністерства охорони здоров'я України / Міністерство освіти і науки України від 01 червня 2005 року №242/329 "Про затвердження Порядку організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах", наказу Міністерства охорони здоров'я України від 24.03.2016 №234 "Про затвердження Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів". За доводами відповідача-2, Інструкція з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, указує на рекомендаційний характер дієтичного харчування для дітей та має застосовуватися з урахуванням особливостей порушень харчування, хвороб дитини, якій призначається дієтичне харчування.

12. Свою позицію Міністерство охорони здоров'я України обґрунтовує також тим, що наказом Міністерства охорони здоров'я України від 29 січня 2013 року №59 затверджений Уніфікований клінічний протокол медичної допомоги дітям із целіакією. У розділі Б. 2.4 "Лікування" надаються рекомендації щодо харчування та перелік продуктів, які дозволені для вживання хворим з целіакією. Наявність наведеного протоколу, за позицією Міністерства охорони здоров'я України співвідноситься із пунктом другим постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку" щодо можливості використання у харчуванні дітей у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку спеціальних харчових продуктів за погодженням із Міністерством охорони здоров'я України.

13. Окрім того, Міністерство охорони здоров'я України звертає увагу на те, що крім згаданих вище норм Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, щодо забезпечення закладами дошкільної освіти дієтичним харчуванням визначено і інші можливості для забезпечення відповідними продуктами харчування батьками своїх дітей (наприклад, пункт 1.10 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах).

14. Представники Кабінету Міністр України проти задоволення позову заперечували та зазначили, що натуральний набір продуктів для харчування дітей дошкільного віку визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, спільно з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику.

15. Норми харчування у навчальних закладах Кабінетом Міністрів України затверджено на основі визначеного відповідними центральними органами виконавчої влади набору продуктів для харчування. Представники відповідача-1 зауважили також, що законами України не передбачено обов'язку Кабінету Міністрів України встановлювати в нормах харчування, зокрема в нормах заміни продуктів за енергоцінністю, замінники молочних та глютеновмісних продуктів.

16. Окремо представники просили взяти до уваги те, що Закон України "Про дитяче харчування" не може бути застосовано до спірних правовідносин з огляду на сферу дії Закону, оскільки ОСОБА_2 більше трьох років.

17. Представники відповідача-1 також зазначили, що Додаток №8 "Норми заміни продуктів за енергоцінністю" до Постанови № 1591 не містить жодних дискримінаційних норм, адже передбачає для усіх без винятку суб'єктів норми заміни продуктів найбільш наближеними продуктами-замінниками виключно за енергетичною цінністю, а не за категоріями захворювання окремих осіб.

18. Представники відповідача-1 наголосили на неможливості суду втручатися у здійснення Кабінетом Міністрів України своїх повноважень, оскільки такі повноваження є дискреційними. Поряд із цим, Кабінет Міністрів України висловив позицію, що право позивача не порушене, а в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

19. Представники третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерства освіти і науки України в судовому засіданні суду першої інстанції погодилися із тим, що норми харчування застарілі, але проти задоволення позову заперечували, підтримавши позицію Міністерства охорони здоров'я України.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи

20. ОСОБА_1 є мамою малолітньої дитини ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, що підтверджується свідоцтвом про народження серії НОМЕР_1 від 22 вересня 2015 року.

21. Згідно з довідкою від 28 лютого 2019 року № 30 ОСОБА_2 відвідує другу молодшу групу № 09 "Метелик" дошкільного навчального закладу № 642 Голосіївського району міста Києва з 16 жовтня 2018 року.

22. Відповідно до Висновку лікарсько - консультативної комісії КНП "Центр первинної медико-санітарної допомоги №2 Дарницького району міста Києва", ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, перебуває на диспансерному обліку з листопада 2015 року з діагнозом - лактазна недостатність. Рекомендовано безлактозну дієту (виключити молочні страви).

23. До матеріалів справи також приєднано Результати досліджень лабораторії "Сінево" від 12 листопада 2015 року, якими підтверджено гомозиготне носійство - не здатність до засвоєння лактози.

24. З причини відсутності відповідного харчування, позивач вимушена не приводити дитину на сніданок, залишати не на повний день, однак все рівно, зокрема, з причини використання молочних продуктів у немолочній продукції (для прикладу - картопляне пюре) дочка позивача має проблеми зі здоров'ям.

ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їхнього ухвалення

25. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року, позовні вимоги задоволено частково.

25.1. Визнано бездіяльність Міністерства охорони здоров'я України щодо невжиття заходів для розроблення норм заміни продуктів за енергоцінністю у дошкільних навчальних закладах для дітей з лактозою недостатністю протиправною.

25.2. Зобов'язано Міністерство охорони здоров'я України вжити заходів для розроблення норм заміни продуктів за енергоцінністю у дошкільних навчальних закладах для дітей з лактозою недостатністю.

26. Задовольняючи позовні вимоги в частині, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Інструкція з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах не визначає продуктового набору та видів продуктів і розроблена з урахуванням переліку таких продуктів, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку", а саме у Додатку № 2. Норми заміни продуктів за енергоцінністю згідно з Додатком № 8 до Постанови № 1591 не передбачають можливості заміни продуктів, що містять лактозу.

27. Суди попередніх інстанцій врахували, що вміст лактози у тому чи іншому продукті не змінюється незалежно від технології приготування страви. При цьому судами першої та апеляційної інстанції зазначено, що МОЗ України не вказано який механізм погодження використання у харчуванні дітей у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку спеціальних харчових продуктів, коло суб'єктів, які його ініціюють, тощо.

28. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що компетенція Міністерства охорони здоров'я України у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою, розробником відповідного проекту норм заміни продуктів за енергоцінністю Кабінету Міністрів має виступати Міністерство охорони здоров'я України, яке такий проект не розробило, а отже є підстави для задоволення позовних вимог в цій частині.

29. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у доньки позивача не діагностовано целіакію (глютенову ентеропатію), а лише підтверджено лактазну недостатність, що виключає можливість задоволення позовних вимог в частині, що стосується непереносимості глютену та відповідних змін у нормах харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах.

30. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним Додатку №8 "Норми заміни продуктів за енергоцінністю" до Постанови № 1591 в частині відсутності замінників молочних та глютеновмісних продуктів та зобов'язання Кабінет Міністрів України внести зміни до Додатку №8 до Постанови № 1591 в частині встановлення продуктів-замінників для молочних та глютеновмісних продуктів, суди виходили з того, що не наявність Додатку №8 "Норми заміни продуктів за енергоцінністю" в його чинній редакції є протиправним, а відсутність нормативного врегулювання харчування у дошкільних навчальних закладах дітей із лактазною недостатністю породжують спірні правовідносини.

31. За позицією судів попередніх інстанцій, нормативна неврегульованість відповідного питання не породжує дискримінацію дітей за станом здоров'я, оскільки жодним чином не звужує права дітей на відвідування дошкільного навчального закладу чи харчування у ньому. Нормативне врегулювання спірного питання навпаки створюватиме особливі умови для дітей, що мають лактазну недостатність, як спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб.

ІV. Касаційне оскарження

32. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог, позивачка подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 03 серпня 2020 року.

33. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 серпня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Данилевич Н. А., Калашнікову О. В.

34.06 серпня 2020 року ухвалою Верховного Суду вказана касаційна скарга залишена без руху та надано строк для усунення її недоліків шляхом подання до суду касаційної інстанції уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав (підстави), на яких подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 КАС України підстави (підстав) (пункт 4 частини 2 статті 330 КАС України), з належним її обґрунтуванням.

35. На виконання вимог зазначеної ухвали Верховного Суду позивачем усунуто встановлені судом недоліки шляхом направлення уточненої касаційної скарги.

36. В уточненій касаційній скарзі представником ОСОБА_1 - адвокатом Науменко Ю.

В. зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України.

37. На обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження заявник касаційної скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статті 1 Протоколу 12 до Конвенції, статей 3, 24 Конституції України, статті 6 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" у подібних правовідносинах.

38. Подаючи касаційну скаргу на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України, позивач зазначав, що саме Кабінет Міністрів України, а не МОЗ України затверджує норми харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку. Відсутність замінників молочних продуктів в Додатку № 8 до Постанови № 1591, який затверджено КМУ, є, за доводами позивача, дискримінацією за ознакою "стан здоров'я".

39. У зв'язку із зазначеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог.

40. Касаційна скарга містить клопотання позивача про розгляд справи за участі його представника.

41. Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу № 640/7879/19.

42.23 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від представника Кабінету Міністрів України.

43. У відзиві на касаційну скаргу представник КМУ зазначає, зокрема, що Додаток № 8 не містить жодних дискримінаційних норм, адже передбачає для всіх без винятку суб'єктів норми заміни продуктів найбільш наближеними продуктами-замінниками виключно за енергетичною цінністю, а не за категоріями захворювання окремих осіб.

44. У зв'язку із зазначеним представник відповідача - 1 просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог залишити без змін.

45. Відзив на касаційну скаргу відповідача-1 містить клопотання про розгляд справи за участі його представника.

46.25 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від представника МОЗ України.

47. У відзиві на касаційну скаргу представник відповідача - 2 зазначає, що доводи касаційної скарги фактично зводяться до переоцінки судом доказів. Крім того, МОЗ України вже розробляється відповідний проект.

48. У зв'язку із зазначеним представник відповідача - 2 просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

49. Відзив на касаційну скаргу відповідача-2 містить клопотання про розгляд справи за участі його представника.

50. Відзив від третьої особи до Верховного Суду в установлений законом строк не надходив.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

51. За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

52. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

53. Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

54. Згідно зі статтею 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

55. За змістом статті 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.

56. Відповідно до частини 1 статті 7 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" від 06 вересня 2012 року № 5207-VI державна політика щодо запобігання та протидії дискримінації спрямована на: недопущення дискримінації; застосування позитивних дій; створення умов для своєчасного виявлення фактів дискримінації та забезпечення ефективного захисту осіб та/або груп осіб, які постраждали від дискримінації; виховання і пропаганду серед населення України поваги до осіб незалежно від їх певних ознак, поширення просвітницької діяльності у цій сфері.

57. За визначенням, наведеним у ~law20~, дискримінація - це ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними, зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій ~law21~, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними;

57.1. непряма дискримінація - ситуація, за якої внаслідок реалізації чи застосування формально нейтральних правових норм, критеріїв оцінки, правил, вимог чи практики для особи та/або групи осіб за їх певними ознаками виникають менш сприятливі умови або становище порівняно з іншими особами та/або групами осіб, крім випадків, коли їх реалізація чи застосування має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

58. На підставі ~law22~ не вважаються дискримінацією дії, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необґрунтованих переваг особам та/або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії, а саме:

- спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту;

- здійснення заходів, спрямованих на збереження ідентичності окремих груп осіб, якщо такі заходи є необхідними;

- надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбачених законом;

- встановлення державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян;

- особливі вимоги, передбачені законом, щодо реалізації окремих прав осіб.

59. Постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку" від 22 листопада 2004 року № 1591 затверджено, зокрема, норми заміни продуктів за енергоцінністю згідно з Додатком № 8.

60. Додатком № 8 визначено, що за енергоцінністю масло вершкове може бути замінено на олію, масло вершкове топлене; молоко коров'яче пастеризоване - на молоко коров'яче сухе, вершки сухі, молоко згущене стерилізоване, молоко згущене з цукром, вершки згущені з цукром, кисломолочні продукти (наприклад, кефір), сир кисломолочний напівжирний, сир твердий.

61. Національну доктрину розвитку освіти затверджено Указом Президента України від 17 квітня 2002 року №347/2002.

62. На виконання Указу Президента України від 17 квітня 2002 року № 347/2002 та з метою забезпечення системного підходу до вирішення питань поліпшення якості навчання і виховання, підвищення престижності освіти і педагогічної професії в суспільстві, прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2002 року №1223 "Про затвердження заходів з реалізації Національної доктрини розвитку освіти на 2002-2004 роки", в силу якої Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України зобов'язані переглянути натуральні норми харчування дітей у дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладах.

63. Частиною 1 статті 35 Закону України "Про дошкільну освіту" від 11 липня 2001 року № 2628-III визначено, що натуральний набір продуктів для харчування дітей дошкільного віку визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, спільно з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику.

64. Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267 затверджено Положення про Міністерство охорони здоров'я України (далі - Положення № 267).

64.1. Згідно з пунктом 1 Положення № 267 Міністерство охорони здоров'я України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

64.1.1. Міністерство охорони здоров'я України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, захисту населення від інфекційних хвороб, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (пункт 1).

64.2. Відповідно до пункту 4 Положення № 267 Міністерство охорони здоров'я України відповідно до покладених на нього завдань, серед іншого:

- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Кабінету Міністрів України (підпункт 1 пункту 4);

- розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції (підпункт 2 пункту 4).

- у сфері охорони здоров'я, серед іншого, затверджує зокрема норми харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, фізіологічні норми харчування для осіб, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (пункт 4 абзацу 13 підпункту 8 пункту 4).

VІ. Позиція Верховного Суду

65. Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

66. Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

67. Частинами 1 та 2 статті 24 Конституції України визначено загальний стандарт рівності та заборони дискримінації, що є важливим елементом забезпечення верховенства права. Так, цими нормами визначено, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

68. Згідно з ~law24~ прямою дискримінацією є ситуація, за якої з особою та/або групою осіб за їх певними ознаками поводяться менш прихильно, ніж з іншою особою та/або групою осіб в аналогічній ситуації, крім випадків, коли таке поводження має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними. Таке поводження за змістом пункту 2 частини першої статті 1 цього ж Закону може полягати, в тому числі, в обмеженні у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами у будь-якій формі.

69. Непрямою дискримінацією є ситуація, за якої внаслідок реалізації чи застосування формально нейтральних правових норм, критеріїв оцінки, правил, вимог чи практики для особи та/або групи осіб за їх певними ознаками виникають менш сприятливі умови або становище порівняно з іншими особами та/або групами осіб, крім випадків, коли їх реалізація чи застосування має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

70. Водночас не будь-яке відмінне ставлення до особи є дискримінацією у розумінні національного законодавства та міжнародних правових стандартів.

71. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об'єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях (рішення у справі "Вілліс проти Сполученого Королівства" (Willis v. the United Kingdom) від 11 червня 2002 року, заява № 36042/97).

72. Відмінність у ставленні до осіб або групи осіб становитиме порушення статті 14 Конвенції, якщо інші особи в аналогічних чи відносно подібних ситуаціях зазнають привілейованого ставлення, і це становитиме дискримінацію (рішення у справі "Унал Текелі проти Туреччини" (Ьnal Tekeli v. Turkey) від 16 листопада 2004 р., заява № 29865/96, п. п. 49)

73. Відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об'єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну ціль або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною ціллю (див. рішення у справі "Ван Раалте проти Нідерландів" від 21 лютого 1997 року) (п. п. 48-49 рішення у справі "Пічкур проти України" від 7 листопада 2013 року, заява № 10441/06).

74. Аналогічний підхід у своїх рішеннях використовує і Конституційний Суд України, вказуючи на те, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об'єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими. У противному разі встановлення обмежень означало б дискримінацію (абзац 7 пункту 4.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004).

75. Не вважаються дискримінацією у розумінні статті 14 Конвенції дії, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необґрунтованих переваг особам та/або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії, а саме: спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту; здійснення заходів, спрямованих на збереження ідентичності окремих груп осіб, якщо такі заходи є необхідними; надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбачених законом; встановлення державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян; особливі вимоги, передбачені законом, щодо реалізації окремих прав осіб.

76. У цій справі, як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджено заявником у касаційній скарзі, факт дискримінаційного поводження з донькою позивача доводиться на підставі того, що КМУ не було затверджено норм продуктів-замінників, які б можна було вживати особам з лактазною недостатністю.

77. Тобто, фактично доводи касаційної скарги зводяться до того, що Державою в особі КМУ не надано додаткових гарантій особам з лактазною недостатністю в частині реалізації їх права на здорове харчування.

78. При цьому на законодавчому рівні затверджено норми заміни продуктів за енергоцінністю, які є загальними для всіх груп осіб, що навчаються у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, та визначені Додатком № 8 до Постанови № 1591. Інші особи, які навчаються у навчальних та дитячих закладах та мають лактазну недостатність, також отримують харчування згідно з Додатком № 8 до Постанови 1591, отже дискримінаційний підхід до доньки позивача у порівнянні з іншими особами, які перебувають в аналогічних чи відносно подібних ситуаціях, відсутній.

79. Верховний Суд зазначає, що Конвенція, хоча й не виключає соціально-економічну природу особистих та політичних прав, які перебувають під її захистом, тим не менше не покладає конкретні обов'язки щодо запровадження певних пільг, виплат, соціальної допомоги різним уразливим групам суспільства, залишаючи їх види та розмір на розсуд держави.

80. Отже, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що нормативна неврегульованість відповідного питання не породжує дискримінацію дітей за станом здоров'я, оскільки жодним чином не звужує права дітей на відвідування дошкільного навчального закладу чи харчування у ньому. Нормативне врегулювання спірного питання навпаки створюватиме особливі умови для дітей, що мають лактазну недостатність, як спеціальний захист з боку держави і додаткові гарантії, надані окремим категорія осіб, що є додатковим позитивним обов'язком Держави щодо таких осіб.

81. Верховний Суд також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог щодо зобов'язання Кабінету Міністрів України внести зміни до Додатку № 8 до Постанови № 1591, виходячи з такого.

82. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року в справі № 509/1350/17 зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. Суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. Водночас зобов'язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

83. У цій справі задоволення цієї позовної вимоги було б втручанням у дискреційні повноваженні відповідача-1, оскільки розробником відповідного проекту акта Кабінету Міністрів України має виступати Міністерство охорони здоров'я України, а безпосереднього обов'язку затвердити оновлені норми заміни продуктів за власною ініціативою на Кабінет Міністрів України чинним законодавством не покладено.

84. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції, в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевірили обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

VІІ. Судові витрати

85. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року в справі № 640/7879/19 залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді Н. А. Данилевич

О. В. Калашнікова