Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2023 року

м. Київ

справа № 400/3687/20

адміністративне провадження № К/990/8186/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Коваленко Н.В., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №400/3687/20

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області

про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2023 року (постановлену у складі головуючого судді Єщенка О.В., суддів: Крусяна А.В., Яковлєва О.В.),

У С Т А Н О В И В :

1. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2020 року задоволено позов ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області, а саме: визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області від 6 березня 2020 року №126/03.18-р про відмову в перерахунку ОСОБА_1 щомісячного грошового утримання судді у відставці згідно із заявою від 27 лютого 2020 року та зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 щомісячного довічного грошового утримання судді згідно з довідкою Миколаївського апеляційного суду від 26 лютого 2020 року №8-15/45/2020 з 19 лютого 2020 року, з урахуванням фактично сплачених сум.

2. 5 січня 2023 року до Миколаївського окружного адміністративного суду від ОСОБА_1 надійшла заява (вх. №4/23/06-28) про визнання протиправним рішення, ухваленого відповідачем на виконання рішення суду у справі №400/3687/20, у порядку статті 383 КАС України.

3. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 січня 2023 року відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 , поданої в порядку статті 383 КАС України.

4. Не погодившись із ухваленим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив ухвалу суду першої інстанції від 11 січня 2023 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким його заву, подану у порядку статті 383 КАС України, задовольнити у повному обсязі.

5. Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2023 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 січня 2023 року про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України, у справі №400/3687/20.

6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з аналізу частини шостої статті 383 КАС України, відповідно до якої оскарженню підлягає ухвала суду у разі задоволення заяви, поданої у порядку вказаної статті та яка в такому випадку постановляється в порядку статті 249 КАС України. Проте, статтею 383 КАС України не передбачено можливості оскарження ухвали суду першої інстанції, якою встановлена відсутність протиправності дій відповідача. Не передбачено оскарження такої ухвали і нормами статті 294 КАС України. Водночас, оскарження ухвал суду першої інстанції, які не передбачені статтею 294 КАС України, окремо від рішення суду не допускається.

7. З огляду на вищезазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що нормами КАС України не передбачено право апеляційного оскарження ухвал суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України. При цьому суд апеляційної інстанції вказав, що відсутність можливості оскарження в апеляційному порядку такої ухвали суду першої інстанції підтверджується і правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 11 липня 2019 року у справі №821/11/18, від 30 квітня 2020 року у справі №814/1171/17 та від 16 березня 2021 року у справі №640/22298/18.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, вважаючи його незаконним та необґрунтованим, позивач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до цього суду.

9. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 293 КАС України, у зв`язку із чим дійшов протиправного висновку про неможливість здійснення позивачем апеляційного оскарження ухвали суду першої інстанції про відмову у задоволенні заяви про визнання протиправними дій, вчинених Головним управлінням Пенсійного фонду України в Миколаївській області на виконання рішення суду від 3 листопада 2020 року у справі № 400/3687/20.

10. Скаржник наголошує, що суд апеляційної інстанції не врахував приписи пункту 8 частини другої статті 129 Конституції України, відповідно до яких однією із основних засад судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

11. Ухвалою Верховного Суду від 20 березня 2023 року відкрито касаційне провадження на ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2023 року у справі №400/3687/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.

12. Суддя-доповідач ухвалою від 28 червня 2023 року справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 29 червня 2023 року.

13. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

Позиція інших учасників справи

14. Від відповідача відзиву на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішення суду апеляційної інстанції. При цьому колегія суддів зазначає, що ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження відповідачем отримано 22 березня 2023 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків суду апеляційної інстанції та доводів учасників справи

15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

16. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

17. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

18. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2023 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є прийнятні з огляду на таке.

19. Згідно з частинами другою, третьою статті 8 Основного Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

20. Відповідно до пунктів 8, 9 частини першої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, забезпечення права на апеляційний перегляд справи та обов`язковість судового рішення.

21. Можливість забезпечення права на апеляційний перегляд справи є також однією із основних засад (принципів) адміністративного судочинства (частина третя статті 2 КАС України).

22. Переглядаючи рішення суду апеляційної інстанції у касаційному порядку, колегія суддів вважає за необхідне врахувати підхід Верховного Суду щодо вирішення правових питань, пов`язаних із відкриттям апеляційного провадження.

23. Так, у справі №1718/2-а-834/11 (постанова від 5 січня 2021 року) суд касаційної інстанції зазначив, що Конституція України як закон прямої дії, має найвищу юридичну силу, а офіційне тлумачення конституційних положень здійснюється Конституційним Судом України, який у цілій низці своїх рішень висловив правову позицію щодо права на оскарження судових рішень та доступу до правосуддя, згідно з якою кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод; відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно зі статтею 64 Конституції України, не може бути обмежене (пункти 1, 2 резолютивної частини Рішення від 25 грудня 1997 року № 9-зп, абзац 7 пункт 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11-рп/2012). Право на оскарження судових рішень у судах апеляційної інстанції є складовою конституційного права особи на судовий захист. Таке право гарантується визначеними Конституцією України основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та судових інстанцій, зокрема забезпеченням апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (пункт 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 квітня 2012 року №11-рп/2012).

На цій підставі Верховним Судом сформульовано правовий висновок, відповідно до якого однією з основних засад судочинства, визначених пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України, є забезпечення апеляційного перегляду справи. При цьому право на апеляційне оскарження судових рішень у контексті положень частини першої статті 55 Конституції України є складовою права кожного на звернення до суду. КАС України також визначено принципи здійснення адміністративного судочинства, одним з яких є забезпечення апеляційного оскарження судового рішення. Цей принцип полягає у тому, що особам, які беруть участь у справі, а також іншим особам, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи чи інтереси, у випадках та порядку визначених цим Кодексом, надається право оскарження прийнятих судом рішень. Тому необґрунтована відмова у відкритті апеляційного провадження суперечить завданню адміністративного судочинства та не відповідає конституційним принципам щодо гарантованого доступу до правосуддя та права на апеляційний (другий) перегляд судового рішення.

24. Аналогічна правова позиція була застосована Верховним Судом у постановах від 10 лютого 2022 року у справі № 560/11791/21, від 25 травня 2022 року у справі № 380/8038/21, від 12 вересня 2022 року у справі №120/16601/21-а, від 18 січня 2023 року у справі №160/6211/21 та від 16 червня 2023 року у справі № 520/986/22.

25. Так, з матеріалів справи вбачається, що ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2023 року відмовлено у відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу суду першої інстанції, якою відмовлено у задоволенні заяви позивача, поданої у порядку статті 383 КАС України. Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що нормами КАС України не передбачено право на апеляційне оскарження ухвал суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України.

26. З такими висновками суду апеляційної інстанції колегія суддів Верховного Суду не погоджується та вважає за необхідне вказати таке.

27. Згідно зі статтею 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

28. Правові висновки Верховного Суду стосовно застосування вищезазначеної норми процесуального закону сформовані, зокрема, в постановах від 22 січня 2019 року у справі №826/562/16, від 12 червня 2019 року у справі № 381/2198/18, від 12 грудня 2019 року у справі №819/748/17, від 19 серпня 2020 року у справі № 461/7577/16-а, від 29 вересня 2021 року у справі № 802/1794/18-а.

29. Відповідно до частини першої статті 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: 1) забезпечення доказів, відмови в забезпеченні доказів, скасування ухвали про забезпечення доказів; 2) забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, скасування забезпечення позову, відмови у забезпеченні позову, відмови у заміні заходу забезпечення позову або скасуванні забезпечення позову; 3) повернення заяви позивачеві (заявникові); 4) відмови у відкритті провадження у справі; 6) передачі справи на розгляд іншого суду; 7) відмови поновити або продовжити пропущений процесуальний строк; 8) затвердження умов примирення сторін; 9) призначення експертизи; 10) визначення розміру судових витрат; 11) зупинення провадження у справі; 12) залишення позову (заяви) без розгляду; 13) закриття провадження у справі; 14) внесення або відмови у внесенні виправлень у рішення; 15) відмови ухвалити додаткове рішення; 16) роз`яснення або відмови у роз`ясненні судового рішення; 17) відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, відмови в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами; 18) відмови у поновленні пропущеного строку для пред`явлення виконавчого документа до виконання; 19) відстрочення і розстрочення, зміни або встановлення способу і порядку виконання судового рішення; 20) заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження; 21) повороту виконання рішення суду або відмови у повороті виконання рішення; 22) внесення чи відмови у внесенні виправлень до виконавчого документа, визнання чи відмови у визнанні виконавчого документа таким, що не підлягає виконанню; 23) окрема ухвала; 24) стягнення штрафу в порядку процесуального примусу; 25) накладення штрафу та інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до статті 382 цього Кодексу; 26) відмови у відкритті провадження за заявою про відновлення втраченого судового провадження; 27) відновлення або відмови у відновленні повністю або частково втраченого судового провадження.

30. Частиною першою статті 383 КАС України передбачено, що особа-позивач, на користь якої ухвалено рішення суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду.

31. Розгляд судом першої інстанції заяви, поданої відповідно до частини першої статті 383 КАС України, може мати змістовним наслідком три судові рішення (ухвали): про повернення заяви заявнику, про задоволення заяви, про відмову у задоволенні заяви. Однак КАС України по-різному регулює можливість оскарження таких судових рішень в апеляційному порядку.

32. В абзаці другому частини п`ятої статті 383 КАС України прямо вказано, що ухвала про повернення заяви підлягає (апеляційному) оскарженню.

33. Водночас стосовно ухвал про задоволення заяви та про відмову у її задоволенні стаття 383 КАС України прямих приписів не має. Однак, у разі наявності підстав для задоволення заяви, частина шоста статті 383 КАС України через відсилку до статті 249 КАС України передбачає прийняття окремої ухвали. Відповідно до частини сьомої статті 249 КАС України окрема ухвала може бути оскаржена особами, яких вона стосується.

34. Проте, стосовно можливості оскарження судового рішення у разі відмови у задоволенні заяви КАС України не містить прямих чи опосередкованих вказівок. Зокрема, така ухвала не зазначена у переліку ухвал суду першої інстанції, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду, який наведено в статті 294 КАС України і на який міститься посилання у частині другій статті 293 КАС України.

35. На переконання колегії суддів Верховного Суду, відсутність у процесуальному законі можливості оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України, не є беззаперечною підставою вважати таке оскарження неможливим.

36. Так, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у справі № 440/2582/20 (постанова від 13 березня 2023 року) уже вирішував питання щодо можливості оскарження в апеляційному порядку ухвали про відмову у задоволенні заяви, поданої на підставі статті 383 КАС України, та дійшов висновку, що така ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку.

37. Такі висновки Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду обґрунтовано наступним:

« - розуміння положень статей 294 та 383 КАС України у такому сенсі, який визнає неможливим оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України, буде означати звуження обсягу конституційного права на апеляційний перегляд, а отже, як наслідок, права на судовий захист прав людини і громадянина, закріпленого і гарантованого частиною першою статті 55 Конституції України;

- відповідно до частини шостої статті 383 та частини сьомої статті КАС України ухвала про задоволення заяви, поданої у порядку статті 383 КАС України, може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таким чином, право на апеляційне оскарження з боку суб`єкта владних повноважень, рішення, дії чи бездіяльність якого при виконанні судового рішення визнані судом протиправними (заява задоволена), не викликає сумнівів. У цих умовах слід визнати, що визнання відсутності права суб`єкта, який звернувся зі скаргою, тобто який стверджує про порушення його прав відповідачем у процесі виконання судового рішення, на апеляційне оскарження ухвали суду про відмову у задоволенні його заяви ставить його як сторону у нерівні (істотно невигідні) умови, які порушують принцип рівності учасників справи перед законом і судом - одну з основних конституційних засад судочинства. Така нерівність сторін має ознаки дискримінації, забороненої з будь-яких підстав частиною другою статті 24 Конституції України, а також статтею 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Отже, тлумачення положень статей 294 та 383 КАС України у такому сенсі, який визнає неможливим оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України, буде порушенням принципу рівності учасників справи перед законом і перед судом;

- неможливість апеляційного оскарження ухвали суду про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України, може мати наслідком незабезпечення обов`язковості виконання судового рішення та дієвості судового контролю за його виконанням, і як наслідок, незабезпечення права особи на судовий захист.».

38. Також, Верховним Судом у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду було враховано, що Конституційний Суд України у Рішенні від 1 березня 2023 року №2023 2-р(II)/2023 вказав, що законодавець, ухваливши оспорювані приписи Кодексу, якими не встановив права на апеляційне оскарження ухвали суду про залишення без задоволення заяви, поданої порядком статті 383 КАС України, діяв свавільно, оскільки не врахував її юридичних наслідків для особи-позивача та не запровадив інших дієвих механізмів захисту і поновлення порушених прав, свобод, інтересів особи-позивача, яка судовим порядком домагається виконання судового рішення, ухваленого на її користь (справа № 3-27/2022(54/22) за конституційною скаргою ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів частини першої статті 294, частини шостої статті 383 КАС України).

39. У цьому Рішенні Конституційний Суд України дійшов висновків, що законодавець визначив неоднаковий обсяг процесуальних можливостей (прав) сторін адміністративного процесу щодо права на апеляційне оскарження ухвал, ухвалених за наслідками розгляду заяви, поданої порядком статті 383 Кодексу, надавши суб`єктові владних повноважень право на апеляційне оскарження окремої ухвали і не встановивши для особи-позивача права на апеляційне оскарження ухвали про залишення без задоволення зазначеної заяви, чим поставив особу-позивача в гірше процесуальне становище порівняно з відповідачем - суб`єктом владних повноважень, знівелювавши мету діяльності адміністративних судів, визначену частиною п`ятою статті 125 Конституції України. Нормативне регулювання, визначене оспорюваними приписами Кодексу, якими для особи-позивача не встановлено права оскаржити апеляційним порядком ухвалу суду про залишення без задоволення заяви, поданої порядком статті 383 Кодексу, ставлячи особу-позивача в суттєво гірше процесуальне становище порівняно з відповідачем - суб`єктом владних повноважень, не забезпечує рівних процесуальних можливостей особі-позивачу захистити свої права, свободи, інтереси судовим порядком. Законодавець, ухваливши оспорювані приписи Кодексу, якими не встановив для особи-позивача права оскаржити апеляційним порядком ухвалу суду про залишення без задоволення заяви, поданої порядком статті 383 Кодексу, не виконав головного обов`язку, покладеного на нього приписами частини другої статті 3 Конституції України, оскільки законодавчо не встановив дієвого судового контролю за виконанням судового рішення, не забезпечив права особи на судовий захист в адміністративному судочинстві та гарантій його реалізації, як-от: рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, право на апеляційний перегляд справи, обов`язковість судового рішення, що є неодмінними вимогами правовладдя як засади конституційного ладу в Україні, вираженої через формулу: "В Україні визнається і діє принцип верховенства права" (частина перша статті 8 Конституції України).

40. Також Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду вирішив за необхідне відступити від висновку, викладеного у постановах Верховного Суду від 11 липня 2019 року у справі № 821/11/18, від 30 квітня 2020 року у справі № 814/1171/17, від 17 червня 2020 року у справі № 420/4480/19, від 3 вересня 2021 року у справі № 554/8244/17, від 16 вересня 2021 року у справі № 520/5390/20 та від 28 жовтня 2021 року у справі № 260/852/19 щодо неможливості апеляційного оскарження ухвал суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України.

41. Колегія суддів Верховного Суду при розгляді цієї справи (№400/3687/20) не вбачає підстав для відступу від висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові Верховного Суду від 13 березня 2023 року у справі № 440/2582/20.

42. Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про відсутність в учасників справи права на апеляційне оскарження ухвал суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України, не застосував положення статті 8 Конституції України, які гарантують пріоритет її норм над будь-якими законами та пряму (безумовну) дію (застосування) таких норм та безпідставно відмовив у відкритті апеляційного провадження за скаргою ОСОБА_1 , а тому ухвала П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2023 року підлягає скасуванню.

Ефективне правосуддя передбачає обов`язок судів апеляційної та касаційної інстанцій впливати на функціонування системи, а також здійснювати для забезпечення єдності практики судовий контроль за законністю та мотивованістю рішень судів попередніх інстанцій.

43. Таким чином, доводи касаційної інстанції щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції статті 129 Конституції України та статті 293 КАС України знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції.

44. Також, у контексті цієї справи Верховний Суду вважає за необхідне звернути увагу на практику Європейського суду з прав людини.

45. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

46. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

47. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

48. Так, у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom, заява №4451/70, пункти 28-36) Європейським судом з прав людини було визначено, що право на доступ до суду є одним з аспектів права на суд згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції. У цій справі Суд визнав право на доступ до суду як невід`ємний аспект гарантій, закріплених у статті 6, пославшись на принципи верховенства права та недопущення свавілля, покладені в основу більшості положень Конвенції. Разом з тим, право на доступ до суду повинно бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним чи ілюзорним» (рішення у справі «Беллє проти Франції» (Bellet v. France), заява №13343/87, пункт 36). Це міркування набуває особливої актуальності у контексті гарантій, передбачених статтею 6, з огляду на почесне місце, яке в демократичному суспільстві посідає право на справедливий суд (рішення у справі «Принц Ліхтенштейну Ганс-Адам II проти Німеччини» (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany ), [ВП] заява № 42527/98, пункт 45 та рішення у справі «Парафія греко-католицької церкви в м. Лупені та інші проти Румунії», (Lupeni Greek Catholic Parish and others v. Romania), [ВП] заява № 76943/11, пункти 84, 86).

49. При цьому колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (Venice Commission: the Rule of Law; прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року (далі - Доповідь Венеціанської комісії).

50. Так, у пункті 24 Доповіді Венеціанської комісії було зазначено, що у рамках Організації Об`єднаних Націй поняття «верховенство права», що було включене до преамбули Загальної декларації прав людини (1948), застосовується для впровадження низки принципів, що мають властивість змінюватися залежно від того чи іншого контексту; порівняння двох доповідей, підготовлених за короткий проміжок часу (2002- 2004 рр.), демонструє цю різноманітність підходів: у першій наголошується, приміром, на таких елементах, як незалежна судова система, незалежні установи захисту прав людини, визначені та обмежені повноваження влади, справедливі та прозорі вибори; тоді як у другій увагу сконцентровано (у більш класичний спосіб) на таких елементах, як якість законодавства, ієрархічна вищість закону, рівність перед законом, відповідальність перед законом, юридична визначеність, процесуальна та судова прозорість, уникнення свавілля, поділ влади та ін.

51. Крім того, в пункті 37 Доповіді Венеціанської комісії вказано, шо верховенство права включає в себе вісім «інгредієнтів: (1) доступність закону (в тому значенні, що закон має бути зрозумілим, чітким та передбачуваним); (2) питання юридичних прав мають бути вирішені нормами права, а не на основі дискреції; (3) рівність перед законом; (4) влада має здійснюватися у правомірний, справедливий та розумний спосіб; (5) права людини мають бути захищені; (6) мають бути забезпечені засоби для розв`язання спорів без надмірних матеріальних витрат чи надмірної тривалості; (7) суд має бути справедливим; (8) дотримання державою як її міжнародно правових обов`язків, так і тих, що обумовлені національним правом.

52. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що держава має право встановлювати певні обмеження права осіб на доступ до суду; такі обмеження мають переслідувати легітимну мету, не порушувати саму сутність цього права, а між цією метою і запровадженими заходами має існувати пропорційне співвідношення (пункт 57 рішення у справі "Ашингдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom, заява № 8225/78), пункт 96 рішення у справі "Кромбах проти Франції" (Krombach v. France, заява № 29731 /96).

53. У справі «Bellet v. France» (заява №23805/94, пункт 36) Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

54. Також, у рішенні по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» (Miragall Escolano and оthers v. Spain, заяви №№38366/97, 38688/97, 40777/98, 40843/98, 41015/98, 41400/98, 41446/98, 41484/98, 41487/98 and 41509/98, пункт 51) та в рішенні по справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» (Perez de Rada. Cavanilles v. Spain, заява № 28090/95, пункт 45) Європейський суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

55. Крім того, у пункті 52 рішення у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06) Європейський суд з прав людини зазначив, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд однак зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини і в справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. the Italy № 36813/97, пункти 190 та 191).

56. Як зазначено у рішенні ЄСПЛ у справі Valkova v. Bulgaria (заява № 48149/09; пункт 19) Суду доводиться з`ясовувати, чи було процедурне обмеження щодо доступу до суду, застосоване судом у національному остаточному рішенні, чітким, доступним та передбачуваним у значенні практики Суду, чи переслідувало воно законну мету та чи було пропорційним з цією метою (див. рішення у справі «Lupas and others v. Romania», Заяви № 1434/02, 35370/02 та 1385/03, пункт 67).

57. ЄСПЛ також у справі «Корня проти Республіки Молдова» (заява № 22735/07, п.п. 21-26; констатовано порушення пункту 1 статті 6 Конвенції) зазначив, що право на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, не є абсолютним й може підлягати в деяких випадках обмеженням. Суд повинен переконатись у тому, що застосовані заходи не обмежують та не знижують можливості доступу до суду таким чином, що порушується сам зміст цього права. Більше того, обмеження буде неспівмірним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо не існує розумної співмірності між застосованими заходами і переслідуваною метою (рішення у справі «Уейт і Кеннеді проти Німеччини», заява № 26083/94, пункт 59). Право на доступ до суду буде порушеним, коли регулювання не переслідує більше мету правової безпеки і належного управління правосуддям, а являє собою бар`єр, який перешкоджає особі добитися розгляду по суті своєї справи компетентним судом (рішення у справі «Цалкізіс проти Греції», заява № 11801/04, пункт 44).

58. Згідно з висновками, що сформульовані у одному з останніх рішень Великої Палати ЄСПЛ, яке головним чином стосується процесуальних гарантій особи у суді та узагальнює позиції з раніше винесених рішень цього Суду, - справа «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia [ВП], № 40160/12, п.п. 76-78, 97-99): пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов`язків цивільного характеру (див. рішення у справах «Роше проти Сполученого Королівства» (Roche v. the United Kingdom) [ВП], № 32555/96, п. 116;«З та інші проти Сполученого Королівства» (Z and Others v. the United Kingdom) [ВП], № 29392/95, п. 91; «Цудак проти Литви» (Cudak v. Lithuania) [ВП], № 15869/02, п. 54); право на доступ до суду повинно бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним чи ілюзорним»; це міркування набуває особливої актуальності у контексті гарантій, передбачених статтею 6, з огляду на почесне місце, яке в демократичному суспільстві посідає право на справедливий суд; проте право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб (див. «Станєв проти Болгарії» (Stanev v. Bulgaria) [ВП], № 36760/06, п. 230); заходи, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, який залишається для особи, у такий спосіб або в такій мірі, щоб сама суть права була порушена; крім того, обмеження не буде сумісним з пунктом 1 статті 6, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо відсутнє розумне співвідношення пропорційності між засобами, що використовуються, і метою, яка має бути досягнута; при цьому у практиці Суду закріплено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції; це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду позову заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (див. рішення у справах «Белеш та інші проти Чеської Республіки» (Beles and Others v. the Czech Republic), № 47273/99, пп. 50-51 та 69; «Волчлі проти Франції» (Walchli v. France), № 35787/03, п. 29); Суд постановляв, що є порушення права на доступ до суду, коли норми не переслідують цілі юридичної визначеності та належного здійснення правосуддя та утворюють свого роду перепону, яка перешкоджає вирішенню справи учасників судового процесу по суті компетентним судом (див., наприклад, рішення у справах «Карт проти Туреччини» (Kart v. Turkey) [ВП], № 8917/05, п. 79; «Ефстатіу та інші проти Греції» (Efstathiou and Others v. Greece), № 36998/02, п. 24; «Ешим проти Туреччини»(Esim v. Turkey), № 59601/09, п. 21); у своїй подальшій практиці Суд послідовно спирався на вищезазначені елементи при ухваленні рішення щодо того, чи було тлумачення процесуальної норми таким, що необґрунтовано обмежувало право заявника на доступ до суду (див. приклади, рішення у справах, в яких було визнано порушення: «Новіньський проти Польщі» (Nowinski v. Poland), № 25924/06, п. 34;«Омеровіч проти Хорватії (№ 2)» (Omerovic v. Croatia) (№ 2), № 22980/09, п. 45; «Маширевіч проти Сербії» (Masirevic v. Serbia), № 30671/08, п. 51;«Корнеа проти Республіки Молдова» (Cornea v. the Republic of Moldova), № 22735/07, п. 24; «Лоулі-Георгопулу проти Греції» (Louli-Georgopoulou v. Greece), № 22756/09, п. 48; а також приклади, в яких Судом було постановлено, що обмеження доступ до суду не є непропорційним: «Уеллс проти Сполученого Королівства» (Wells v. the United Kingdom), № 37794/05; «Данн проти Сполученого Королівства» (Dunn v. the United Kingdom), № 62793/10, п. 38).

59. Також ЄСПЛ було констатовано порушення державами статті 6 Конвенції з огляду на незабезпечення особі права на апеляцію, зокрема, у справах Parol v. Poland (заява № 65379/13), Madzarovic and others v. Montenegro (заяви № 54839/17 і 71093/17), Grosam v. The Czech Republic (заява № 19750/13) та Cotora v. Romania (заява № 30745/18).

60. Виходячи з аналізу вказаної практики Європейського суду з прав людини та враховуючи обставини вказаної справи, колегія суддів зазначає, що неправильне тлумачення судом апеляційної інстанції положень КАС України, призвело до безпідставної відмови у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою позивача, чим позбавило останнього гарантованого пунктом 1 статті 6 Конвенції права доступу до суду.

61. Вказаний підхід стосовно гарантованого права особи на апеляційне оскарження рішення суду також застосовано Верховним Судом у постановах від 31 липня 2019 року у справі №821/1896/15-а, від 13 серпня 2021 року у справі № 440/5178/20, від 5 травня 2022 року у справі №520/9769/19, від 27 січня 2023 року у справі № 300/2202/22, від .

62. Крім того, суд вважає за необхідне звернути увагу на гарантії права на справедливий суд, встановлені Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, прийнятим 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН. Так, відповідно до статей 2, 14 вказаного Міжнародного пакту, кожна держава, яка бере участь у цьому Пакті зобов`язується забезпечити всякій особі, права і свободи якої, визнані в цьому Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть коли це порушення було вчинене особами, що діяли як особи офіційні; забезпечити, щоб право на правовий захист для будь-якої особи, яка потребує такого захисту, встановлювалось компетентними судовими, адміністративними чи законодавчими властями або будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави, і розвивати можливості судового захисту; всі особи є рівними перед судами і трибуналами; кожен має право при визначенні його права та обов`язків у будь-якому цивільному процесі на справедливий і публічний розгляд справи компетентним, незалежним і безстороннім судом, створеним на підставі закону.

63. Суд також ураховує пункти «а» та «b» статті 1 Рекомендацій(95)5 Комітету міністрів Ради Європи (КМРЄ) державам-членам «Щодо введення в дію та поліпшення функціонування систем і процедур оскарження у цивільних або комерційних справах» від 7 лютого 1995 року, де передбачено, що повинна існувати можливість контролю за будь-яким рішенням суду нижчої інстанції зі сторони суду вищої інстанції, а у разі якщо буде визнано доцільним передбачити винятки зі сфери цього принципу, останні повинні бути засновані на законі і повинні відповідати загальним принципам справедливості.

64. Окрім того, відповідно до пункту 26 Висновку №20 (2017) Консультативної ради європейських судів (КРЄС) «Про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону» рекомендовано звернути увагу на те, що у випадку, коли доступ до верховних судів перестає бути питанням права і стає питанням винятку, саме апеляційні суди будуть вищою інстанцією для більшості справ; апеляційні суди повинні мати можливість здійснювати свої повноваження щодо забезпечення якості правосуддя, що також включає потребу в забезпеченні єдності застосування права.

65. Важливість захисту права на звернення до суду також підкреслюється тим, що вказане питання включено до Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021 - 2023 роки, затвердженою Президента України від 11 червня 2021 року № 231/2021, у якій зазначено, що перешкоди в доступі до суду віднесено до основних проблем у сфері правосуддя.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

66. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

67. За таких обставин, колегія суддів доходить висновку, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права та протиправно відмовлено у відкритті апеляційного провадження.

68. З огляду на вищевикладене, касаційна скарга позивача підлягає задоволенню, ухвала П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2023 року - скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 349 353 355 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2023 року скасувати та направити справу до цього суду для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець