Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 березня 2023 року

м. Київ

справа № 460/2459/22

адміністративне провадження № К/990/22890/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 460/2459/22

за позовом керівника Рівненської окружної прокуратури

до Клеванської селищної ради Рівненського району

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року (головуючий суддя: Дудар О. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року (колегія у складі: головуючого судді Кушнерика М. П., суддів: Курилець А. Р., Мікули О. І.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2022 року керівник Рівненської окружної прокуратури звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду із позовом до Клеванської селищної ради Рівненського району, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Клеванської селищної ради Рівненського району щодо не приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Клеванської селищної ради у відповідність до вимог статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні умови для дітей»;

- зобов`язати Клеванську селищну раду Рівненського району вчинити дії щодо приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Клеванської селищної ради у відповідність до вимог статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні умови для дітей».

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що прокурор звертається до суду з цим позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст. 46 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах.

Поряд з цим, орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у цих спірних правовідносинах - Міністерство соціальної політики України.

Проте, у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Прокурор звернувся до суду, оскільки вважає, що невиконання Клеванською селищною радою Рівненського району діючих вимог законодавства, призводить до порушення інтересів держави, в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року, відмовлено у відкритті провадження у справі.

4. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у цій справі прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки з позову вбачається, що предметом спору є ухилення селищної ради від вжиття заходів щодо приведення штатної чисельності служби у справах дітей у відповідності до вимог ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні умови для дітей».

За таких обставин, суди дійшли висновку, що спір між прокуратурою та селищною радою щодо примусу до виконання Клеванською селищною радою своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 24 серпня 2022 року керівник Львівської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року, в якій просить скасувати вказані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено вимоги норм процесуального права.

Так, судами не враховано, що протиправна бездіяльність відповідача створює загрозу порушення соціальних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - мешканців громади.

Отже, у зазначеній справі прокурор не здійснює квазіпредставницьку функцію, як зазначено у судових рішеннях, між прокурором та відповідачем не виник так званий «компетенційний» спір, прокурор не є позивачем у справі із самостійним інтересом, не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, а захищає інтереси держави в силу закону, виходячи з того, що орган, уповноважений здійснювати функції у спірних правовідносинах, відсутній. Зазначене відповідає меті та завданню адміністративного судочинства.

В той же час, в рішенні судів першої та апеляційної інстанцій зроблено висновок, який виключає можливість прокурора звертатися на захист інтересів держави до адміністративного суду самостійним позивачем у разі відсутності органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Такий висновок суду звужує процесуальні повноваження прокурора, передбачені Конституцією України, яка має найвищу юридичну силу та є нормою прямої дії, нормами Закону України «Про прокуратуру» та КАС України.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. 24 серпня 2022 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

12. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 вересня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Мартинюк Н. М., суддів: Мельник-Томенко Ж. М., Жук А. В.

13. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2022 року відкрито провадження за касаційною скаргою керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року.

14. 04 жовтня 2022 року Клеванською селищною радою Рівненського району подано до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.

15. Ухвалою Верховного Суду від 21 грудня 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження.

16. Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2022 року задоволено заяви суддів Мартинюк Н. М., Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М. про самовідвід. Відведено суддів Мартинюк Н. М., Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М. від розгляду касаційної скарги керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2022 року у справі № 460/2459/22 за адміністративним позовом керівника Рівненської окружної прокуратури до Клеванської селищної ради Рівненського району про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Передано касаційну скаргу у справі № 460/2459/22 (провадження № К/990/22890/22) до секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду.

17. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 грудня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Бучик А. Ю.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

19. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

20. Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

21. Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

22. Згідно із статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

23. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

24. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

25. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

26. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

27. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

28. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

29. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

30. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

31. Водночас адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

32. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

33. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

34. Колегія суддів проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

35. Як убачається з матеріалів справи, прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом вказує про те, що невиконання Клеванською селищною радою Рівненського району діючих вимог законодавства, призводить до порушення інтересів держави, в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей.

Тобто, як зазначає позивач, прокурор звертається до суду з цим позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст. 46 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах.

Також прокурор зазначає, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у цих спірних правовідносинах - Міністерство соціальної політики України. Проте, у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

36. Колегія суддів критично ставиться до таких посилань прокурора, оскільки Міністерство соціальної політики України не є органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у цих спірних правовідносинах.

Між тим, таке обґрунтування прокурора є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

37. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

38. Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 зроку у справі № 387/168/17 та від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а.

39. Відповідно до статті 1 Закону України від 26 квітня 2001 року № 2402-III «Про охорону дитинства» (далі - №2402-III) забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

40. Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження.

41. За приписами статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

42. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у цій справі подання прокурором позову мало на меті захист «інтересів держави».

43. За такого правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія судів дійшла висновку, що спір у цій належить до компетенції адміністративного суду.

44. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

45. За такого правового регулювання та предмету спору, колегія суддів приходить до висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права та протиправно відмовлено у відкритті провадження у адміністративній справі з підстав порушення правил юрисдикційної підсудності.

Керуючись статтями 345 349 353 355 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року скасувати.

Справу № 460/2459/22 направити до Рівненського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук А.Ю. Бучик