Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.01.2018 року у справі №804/4430/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 січня 2019 року

м. Київ

справа №804/4430/17

адміністративне провадження №К/9901/2062/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Анцупової Т.О., Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року (головуючий суддя Бондар М.В., судді: Голобутовський Р.З., Рябчук О.С.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року (головуючий суддя Круговий О.О., судді: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.) у справі № 804/4430/17 за позовом Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Державного агентства рибного господарства України, третя особа: Управління Державного агентства рибного господарства у Дніпропетровській області про скасування наказу,-

ВСТАНОВИВ:

У липні 2017 року Фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом до Державного агентства рибного господарства України (далі по тексту - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ голови Державного агентства рибного господарства України від 30 травня 2017 року №312 про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища, розташованого на р.Саксагань у басейні р. Інгулець Дніпропетровської області.

Адміністративний позов обґрунтовано тим, що відповідачем не було офіційно (письмово) за юридичною адресою проінформовано позивача про скасування режиму рибогосподарської експлуатації. При цьому позивачем щорічно у визначені строки подавалась необхідна звітність на адресу територіального органу рибоохорони, здійснювалось передбачені режимом обсяги вселення та вилучення водних живих ресурсів. Жодних приписів про порушення порядку здійснення штучного розведення, вирощування риби та інших водних живих ресурсів позивач не отримував, а отже, у відповідача були відсутні підстави для скасування режиму рибогосподарської експлуатації. Крім того, відповідачем під час прийняття оскаржуваного наказу не встановлено порушення користувачем вимог Інструкції № 4, погіршення стану запасів водних живих ресурсів у рибогосподарському водному об'єкті, несвоєчасного надання звітів щодо вселення та вилучення водних живих ресурсів до територіального органу рибоохорони.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року апеляційну скаргу фізичної особи підприємця ОСОБА_1 залишено без задоволення. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року у справі 804/4430/17 залишено без змін.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року, і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судами попередніх інстанцій не було враховано того, що матеріали справи не містять доказів отримання рибалками позивача постанов у справі про адміністративне правопорушення. При цьому протоколи про адміністративне правопорушення лише засвідчують певні обставини, в той же час, постанови у відповідних справах про адміністративні правопорушення не виносились ні судом, ні територіальним органом управління агентства рибного господарства у Дніпропетровській області. Крім того, листом Управління державного агентства рибного господарства у Дніпропетровській області від 23 березня 2017 року № 176 позивачу в період весняної заборони надано право на відлов старшовікових груп риб із застосуванням сіток з розміром вічка 100 і більше мм довжиною 25 м, в загальній кількості 30 шт., що свідчить про те, що знаходження рибалок ФОП ОСОБА_1, на яких було протиправно складено протоколи, було санкціоновано Управлінням державного агентства рибного господарства у Дніпропетровській області. Вважає, що суди попередніх інстанцій помилково посилаються на пункт 2.9 Інструкції № 4 в частині наявності у позивача обов'язку проведення моніторингових досліджень гідроекосистеми Макортівського водосховища, внаслідок чого не розроблено Доповнень до Режиму СТРГ з метою внесення коректив з урахуванням щорічної біопродуктивності водойми. Крім того, суди, розглядаючи питання щодо порушення термінів проведення робіт із вселення водних ресурсів, вийшли за межі наданих їм повноважень та замість встановлення в судовому засіданні обставин, а саме строків (термінів) проведення робіт із вселення та доказів, що підтверджують проведення таких робіт, здійснили оцінку щодо необхідності подання позивачем передбаченого законодавством переліку документів до територіального органу Держрибагентства України для проведення робіт із штучного розведення (відтворення) водних біоресурсів. При цьому судами не надано оцінки долученим до матеріалів справи копіям підсумкових актів, складених Комісією з числа представників Управління державного агентства рибного господарства України, органу місцевого самоврядування, управління Державної екологічної інспекції. Докази стосовно не проведення позивачем меліоративних робіт із встановлення штучних нерестових гнізд у кількості 100 шт. щорічно відповідачем ні до суду першої, ні до суду апеляційної інстанції надано не було.

У поданих запереченнях на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, як законні та обґрунтовані. Зауважено, що позивач, не зважаючи на «нерест риби», сувору заборону будь-якого її вилову, порушуючи приписи чинного законодавства та норми виданого йому Режиму рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища, здійснював незаконний промисловий вилов риби, наносячи збитки державі та навколишньому середовищу. Постанови про накладення штрафу відповідно до протоколів про адміністративні правопорушення позивачем оскаржені не були та є чинними. Дозвіл був наданий ФОП ОСОБА_1 лише на вилов старшовікових видів груп риб, в той час, як позивачем здійснювався промисловий вилов усіх видів риб.

Позивачем надано до суду касаційної інстанції відповідь на заперечення відповідача, в яких додатково зазначено, що Управлінням Державного агентства рибного господарства у Дніпропетровській області було підготовлено та направлено на адресу відповідача подання на скасування Режиму рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища без проведення відповідних заходів державного нагляду (контролю).

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечення на неї, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ФОП ОСОБА_1 зареєстрований як суб'єкт підприємницької діяльності 21 січня 2005 року. Для здійснення діяльності, пов'язаної з промисловим виловом риби, крім внутрішніх водоймів (ставків) господарств, отримав ліцензію Держрибагенства України від 18 липня 2014 року №181 з невизначеним строком дії з 01 серпня 2014 року (а.с.9-10).

ФОП ОСОБА_1 на підставі Режиму рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища, розташованого на р. Саксагань у басейні р. Інгулець Дніпропетровської області, здійснює підприємницьку рибогосподарську діяльність з штучного розведення, вирощування риби.

Режим рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища розроблено Національним університетом біоресурсів і природокористування України, навчально-науково-виробничою лабораторією рибогосподарської екології та біопродуктивності водойм та затверджений і погоджений головою Державного комітету рибного господарства України 01 грудня 2009 року, начальником Головного державного управління охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства у Дніпропетровській області 19 серпня 2009 року, начальником Державного управління охорони навколишнього природного середовища Дніпропетровської області (а.с.25-34).

13 травня 2017 року Управління Державного агентства рибного господарства у Дніпропетровській області направило голові Державного агентства рибного господарства України подання про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища, розташованого на р. Саксагань у басейні р. Інгулець Дніпропетровської області №362 (а.с.103).

На підставі внесеного подання, Державним агентством рибного господарства України прийнято наказ від 30 травня 2017 року №312 «Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об'єкта», яким скасовано Режим рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища, розташованого на р.Саксагань у басейні р. Інгулець Дніпропетровської області (а.с.104).

15 червня 2017 року Управлінням Державного агентства рибного господарства у Дніпропетровській області направлено на адресу позивача оскаржуваний наказ та лист № 661, яким повідомлено про скасування режиму рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища (а.с.91).

Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем допускалось неодноразове порушення умов Режиму. Зокрема, протоколами від 04 квітня 2017 року №032259, від 24 квітня 2017 року №032404, та від 04 квітня 2017 року №032405 встановлено факти неодноразового порушення правил промислового рибальства позивачем, а в ході судового розгляду справи були підтверджені обставини систематичного порушення позивачем пункту 14, 16 Режиму.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

Відповідно до частини 1 статті 6 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» державне управління та регулювання у галузі рибного господарства здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

Державне агентство рибного господарства України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, його діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, та здійснюється згідно з Положенням про Державне агентство рибного господарства України, затвердженим Указом Президента України від 30 вересня 2015 року №895 (далі - Положення №895).

Згідно з підпунктом 44 пункту 3 Положення № 895 основними завданнями Держрибагентства є, зокрема, погодження режиму рибогосподарської експлуатації водних об'єктів та контроль діяльності спеціальних товарних рибних господарств.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" режим рибогосподарської експлуатації водного об'єкта це - установлена на відповідний термін сукупність вимог, умов та заходів щодо обсягів робіт з відтворення водних біоресурсів за їх віковими та видовими характеристиками, строків лову, типів і кількості знарядь та засобів лову, обсягів вилучення, регламентації любительського і спортивного рибальства, ощадливого використання водних біоресурсів рибогосподарського водного об'єкта (його частини).

Відповідно до статей 9, 10 Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" до повноважень центрального органу виконавчої влади у галузі рибного господарства та посадових осіб органів рибоохорони центрального органу виконавчої влади у галузі рибного господарства, серед інших повноважень, належать й погодження режиму рибогосподарської експлуатації водних об'єктів та забезпечення державного контролю (нагляду) за їх дотриманням.

Частиною третьою статті 31 Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" визначено, що з метою забезпечення охорони, раціонального використання окремих видів водних біоресурсів, а також для доповнення, уточнення або зміни зазначених правил можуть розроблятися режими для окремих рибогосподарських водних об'єктів (їх частин). Режими затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості.

Відповідно до пункту 2.14 Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженої наказом Державного комітету рибного господарства України від 15 січня 2008 року № 4 та зареєстрованої у Міністерстві юстиції України 28 січня 2008 року за № 64/14755 (далі - Інструкція № 4), контроль за виконанням Режиму, спеціальним використанням ВЖР під час проведення рибогосподарської експлуатації водних об'єктів СТРГ та охороною користувачем водних живих ресурсів здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України, територіальними органами рибоохорони та іншими органами відповідно до законодавства України.

Розділ 3 Інструкції №4 визначає підстави для тимчасового призупинення дії або скасування Режиму.

Пунктом 3.1. Інструкції № 4 встановлено, що дію Режиму може бути тимчасово призупинено спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України у разі подання органів, визначених пунктом 2.1.14 цієї Інструкції, щодо:

- порушення користувачем вимог цієї Інструкції (Режиму, невиконання показників щодо вселення та вилучення ВЖР, їх охорони);

- погіршення стану запасів ВЖР у рибогосподарському водному об'єкті;

- несвоєчасного надання звітів щодо вселення та вилучення ВЖР до територіальних органів рибоохорони.

Згідно з пунктом 3.2. Інструкції №4 тимчасове призупинення дії Режиму здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України, про що складається акт (два примірники) у довільній формі. Користувачу надається припис щодо необхідності усунення ним виявлених порушень з наступним обов'язковим повідомленням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України про виконання припису. Рішення стосовно поновлення дії Режиму приймається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України після виконання вимог припису.

Відповідно до пункту 3.3 Інструкції № 4, у разі неодноразового (два рази і більше) невиконання приписів або неодноразового порушення користувачем вимог цієї Інструкції або Режиму, на підставі подання територіальних органів рибоохорони або територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань рибного господарства України скасовує Режим, про що видається розпорядчий документ. Рішення про скасування приймається в місячний термін з моменту надходження подання, після чого повідомляється користувач, територіальні органи рибоохорони та територіальні органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Отже, законом визначено два види негативних наслідків для користувача у разі порушення ним вимог Інструкції №4 або Режиму, а саме тимчасове призупинення Режиму за вчинене порушення і скасування Режиму за неодноразові порушення або невиконання припису.

Аналіз вищенаведених правових норм свідчить про те, що неодноразовість в межах даної правової норми полягає у систематичності невиконання користувачем приписів або порушенні вимог Інструкції або Режиму, при цьому відповідні факти мають бути зафіксовані документально шляхом попереднього здійснення відповідного державного нагляду (контролю) та застосування заходів впливу на порушника, зокрема у формі винесення відповідного припису, що передбачено Інструкцією №4.

Як встановлено судами, підставою для винесення оскаржуваного наказу стало подання Управління Державного агентства рибного господарства у Дніпропетровській області від 13 травня 2017 року № 362 про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища, розташованого на р.Саксагань у басейні р. Інгулець Дніпропетровської області.

Підставами для направлення вказаного подання стало встановлення Управлінням Державного агентства рибного господарства у Дніпропетровській області впродовж 2017 року наступного:

1) виявлення трьох порушень Інструкції про порядок спеціального використання риби та інших водних живих ресурсів, постанови Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 992 «Про затвердження Порядку здійснення спеціального використання водних біоресурсів у внутрішніх рибогосподарських водних об'єктах (їх частинах), внутрішніх морських водах, територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні та на континентальному шельфі України» рибалками ФОП ОСОБА_1 на Макортівському водосховищі, що встановлено протоколами про адміністративне правопорушення від 04 квітня 2017 року № 032259, від 24 квітня 2017 року № 032404; від 04 квітня 2017 року № 032405;

2) аналіз документів та матеріалів щодо здійснення рибогосподарської діяльності ФОП ОСОБА_1 на Макортівському водосховищі свідчить про невиконання Режиму, а саме:

- невиконання пункту 14.1 Режиму, а саме не проведено моніторингові дослідження гідроекосистеми Макортівського водосховища та відповідно не розроблено Доповнень до Режиму СТРГ з метою внесення коректив з урахуванням щорічної біопродуктивності водойми;

- невиконання пункту 14.2 Режиму в частині встановлення штучних нерестових гнізд для нересту аборигенних видів риб в кількості 1000 шт. щорічно;

- порушення термінів проведення робіт із вселення водних біоресурсів у рибогосподарський водний об'єкт (його частину).

Так, суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що сукупності встановлених у поданні порушень достатньо для винесення оскаржуваного наказу, при цьому факт порушення позивачем вимог Інструкції та Режиму підтвердився в ході судового розгляду справи.

Разом з тим, суди залишили поза увагою те, що вказане подання не містить жодних посилань Управління Державного агентства рибного господарства у Дніпропетровській області на попередньо допущені позивачем порушення вимог Інструкції та Режиму або невиконання вимог припису, що свідчило б про неодноразовість допущення позивачем порушень.

Слід зауважити, що посилання у поданні на протоколи про адміністративне правопорушення від 04 квітня 2017 року № 032259, від 24 квітня 2017 року № 032404; від 04 квітня 2017 року № 032405 не можна вважати належним доказом допущення відповідного правопорушення, оскільки самі по собі протоколи є лише носієм доказової інформації та документальним вираженням думки (твердження) органу (посадової особи) про наявність у діях особи складу адміністративного правопорушення. В той же час, належним підтвердженням вчинення користувачем правопорушення може бути постанова про накладення адміністративного стягнення, але вказане подання посилань на відповідні постанови не містить.

При цьому суд касаційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що зі змісту подання від 13 травня 2017 року №362 слідує, що відповідні протоколи складені за порушення Інструкції про порядок спеціального використання риби та інших водних живих ресурсів та постанови Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 992, що не є тотожним порушенню Інструкції №4 та Режиму.

З приводу решти підстав для скасування Режиму, зазначених у поданні, суд касаційної інстанції зауважує, що Управління Державного агентства рибного господарства України дійшло відповідного висновку з аналізу документів та матеріалів щодо здійснення рибогосподарської діяльності ФОП ОСОБА_1 на Макортівському водосховищі. Разом з тим, жодних посилань на документальне фіксування зазначених порушень та попереднє застосування до користувача заходів впливу у вигляді припису вказане подання не містить.

Таким чином, суд касаційної інстанції дійшов до висновку, що відповідачем не надано до суду доказів в підтвердження того, що вказані у поданні порушення були встановлені у передбачений законодавством спосіб та необхідність їх усунення була доведена до відома користувача, але останній допустив повторне порушення Режиму або Інструкції або не виконав вимоги припису.

Отже, відповідачем не доведено, що оскаржуваний наказ від 30 травня 2017 року №312 про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища, розташованого на р. Саксагань у басейні р. Інгулець Дніпропетровської області був виданий на підставах, встановлених законодавством, а саме, у зв'язку із неодноразовим невиконанням приписів або неодноразовим порушенням ФОП ОСОБА_1 вимог Інструкції або Режиму, з огляду на що вказаний наказ підлягає скасуванню як протиправний.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки обставини справи встановлені судами з достатньою повнотою, але судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову.

Відповідно до частини 6 статті 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Згідно з наявними в матеріалах справи квитанціями позивачем сплачено за звернення до суду першої інстанції з позовною заявою судовий збір у розмірі 1600 грн. (квитанція від 05 липня 2017 року №181279170), за подачу апеляційної скарги - 1760 грн. (квитанція від 11 вересня 2017 року), касаційної скарги - 3200 грн. (квитанція від 03 січня 2018 року №0.0.929282535.1).

З урахуванням наведеного, ФОП ОСОБА_1 підлягає відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача сплачений ним судовий збір за подачу позову, апеляційної та касаційної скарг в розмірі 6560 грн. (1600 грн. + 1760 грн. + 3200 грн.).

Керуючись статтями 345, 351, 356 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 в повному обсязі.

Визнати протиправним та скасувати наказ голови Державного агентства рибного господарства України від 30 травня 2017 року №312 про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації Макортівського водосховища, розташованого на р.Саксагань у басейні р. Інгулець Дніпропетровської області.

Стягнути з Державного агентства рибного господарства України (код ЄДРПОУ 37472282) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (ІНН НОМЕР_1) сплачений ним судовий збір за подання адміністративного позову, апеляційної та касаційної скарг у розмірі 6560 грн. (шість тисяч п'ятсот шістдесят гривень).

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Т.О. Анцупова

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду