Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.08.2021 року у справі №500/780/21
Постанова КАС ВП від 28.12.2022 року у справі №500/780/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 500/780/21

адміністративне провадження № К/9901/31148/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 500/780/21

за позовом ОСОБА_1 до Тернопільської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року (суддя Баранюк А.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2021 року (головуючий суддя - Гінда О.М., судді: Ніколін В.В., Пліш М.А.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Тернопільської обласної прокуратури (далі - відповідач), у якому просив:

- визнати незаконним та скасувати наказ керівника Тернопільської обласної прокуратури від 21 січня 2021 року № 30к «Про застосування дисциплінарного стягнення»;

- поновити його на посаді прокурора Кременецької місцевої прокуратури Тернопільської області з 22 січня 2021 року;

- стягнути на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 січня 2021 року до дня постановлення судом рішення про поновлення на роботі.

2. Позовні вимоги мотивовані тим, що прокурором Тернопільської обласної прокуратури Миколайчуком О.Б. 21 січня 2021 року незаконно та в порушення статей 50, 61 Закону України «Про прокуратуру», видано наказ № 30к на підставі рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (далі - Кадрова комісія) від 17 грудня 2020 року № 308дп-20, яке не набрало законної сили та було оскаржено до суду (відкрито провадження у справі №640/3685/21). Позивач вважає, що до завершення процедури оскарження він не міг бути звільнений з посади прокурора, а тому спірний наказ є протиправним та підлягає скасуванню.

ІІ. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2021 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

4. Приймаючи означені судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, Закон України «Про прокуратуру» № 1697-VII не містить норм, які б забороняли застосовувати дисциплінарну відповідальність у виді звільнення під час оскарження рішення кадрової комісії.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

5. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року та прийняти нове рішення про задоволення його позовних вимог.

6. Скаржник у касаційній скарзі посилається на пункт 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме на необхідність відступлення від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23 липня 2019 року прийнятої у справі № 826/16328/17 та від 28 січня 2021 року у справі №260/636/19, застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові.

7. Необхідність такого відступлення ОСОБА_1 мотивує тим, що винесення наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення - тобто припинення повноважень прокурора у зв`язку з рішенням відповідного органу (Кадрової комісії), що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів - до часу завершення процедури оскарження рішення (Кадрової комісії) прямо суперечить положенням частини другої статті 61 Закону України «Про прокуратуру».

8. Скаржник зазначає, що висновок, наведений у зазначених вище постановах Верховного Суду та в оскаржуваних судових рішеннях у цій справі, що термін «звільнення» не є тотожним терміну «припинення повноважень» прокурора (в контексті притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності) є помилковим, оскільки рішення про звільнення прокурора в порядку застосування дисциплінарного стягнення за своєю правовою природою є рішенням про припинення його повноважень у зв`язку з рішенням відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, підставою прийняття якого є пункт 4 частини третьої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

9. З цього висновку слідує необхідність застосування до спірних правовідносин положень частини другої статті 61 указаного Закону, якими врегульовано момент припинення повноважень прокурора:

1) з дня, наступного за днем завершення строку на оскарження цього рішення, - якщо рішення не було оскаржено;

2) з дня, наступного за днем набуття статусу остаточного рішенням органу, до якого було оскаржено рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, - якщо рішення було оскаржено, але скарга відхилена.

10. За наведених мотивів скаржник уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального та процесуального права та дійшли помилкових висновків за результатами розгляду та вирішення адміністративної справи.

11. Ухвалою від 28 січня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

12. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає про її необґрунтованість, оскільки вважає оскаржувані судові рішення законними та такими, що відповідають нормам чинного законодавства.

13. Ухвалою від 27 грудня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

14. Позивач працює в органах прокуратури, з 14 квітня 2016 року - на посаді прокурора Кременецької місцевої прокуратури Тернопільської області.

15. 17 грудня 2020 року Кадровою комісією прийнято рішення № 308дп-20 «Про накладення дисциплінарного стягнення», відповідно до якого, комісія вирішила притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності та накласти дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.

16. Позивач скористався правом на оскарження означеного рішення у судовому порядку. Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2021 року відкрито провадження у справі № 640/3685/21.

17. Наказом керівника Тернопільської обласної прокуратури від 21 січня 2021 року № 30к «Про застосування дисциплінарного стягнення» позивача звільнено з посади прокурора Кременецької місцевої прокуратури Тернопільської області та з органів прокуратури за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункти 5, 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру»).

Підстава: рішення Кадрової комісії від 17 грудня 2020 року № 308дп-20.

18. Вважаючи зазначений наказ незаконним і таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним позовом.

V. Нормативне регулювання

19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

21. Статтею 16 Закону № 1697-VII передбачено гарантії незалежності прокурора, однією з яких є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

22. Згідно з частиною третьою статті 16 Закону № 1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.

23. Пунктами 5, 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав, зокрема: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.

24. Притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом (частина друга статті 43).

25. Відповідно до статті 44 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом.

26. Дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

27. Згідно з частиною четвертою статті 48 Закону № 1697-VII, рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.

28. Частиною першою статті 49 зазначеного Закону обумовлено, що на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.

29. Відповідно пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону Україну «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (далі Закон № 113-ІХ, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), зупинено до 1 вересня 2021 року дію, зокрема, статей 73-76, частин першої - третьої статті 77 Закону № 1697-VII (які передбачали, що саме Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів є тим органом, який вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади, зокрема, розглядає дисциплінарні скарги про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснює дисциплінарне провадження)

30. Водночас підпунктом 7 пункту 22 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, установлено, що тимчасово, до 1 вересня 2021 року в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення: проведення атестації прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур відповідно до цього розділу; розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів; здійснення добору на посади прокурорів.

31. За правилами частини першої статті 50 Закону № 1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

32. Приписами частини третьої цієї статті визначено, що подання адміністративного позову до суду на рішення Вищої ради правосуддя про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності або про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора не зупиняє дію такого рішення, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповідною ухвалою зупинити дію рішення Вищої ради правосуддя про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності або про неможливість подальшого перебування особи на посаді.

33. За частиною другою статті 61 Закону № 1697-VII, повноваження прокурора, крім Генерального прокурора, у зв`язку з рішенням КДКП прокурорів про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора припиняються: 1) з дня, наступного за днем завершення строку на оскарження цього рішення, - якщо рішення не було оскаржено; 2) з дня, наступного за днем набуття статусу остаточного рішенням органу, до якого було оскаржено рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, - якщо рішення було оскаржено, однак скарга була відхилена.

34. Пунктом 8 частини першої статті 11 Закону № 1697-VII визначено, що керівник обласної прокуратури у встановленому порядку та на підставі рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора приймає рішення про застосування до прокурора окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування його на посаді прокурора.

VІ. Позиція Верховного Суду

35. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

36. Підставою відкриття касаційного провадження у цій справі стало посилання ОСОБА_1 на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні).

37. Спірним у цій справі є питання правильності звільнення позивача на підставі рішення Кадрової комісії до завершення процедури оскарження такого рішення.

38. Позивач уважає, що його неможливо було звільнити до набрання чинності рішенням Кадрової комісії, яке оскаржується. Звільнення з посади особи, яка оскаржує рішення про застосування дисциплінарного стягнення, без з`ясування факту чи рішення набуло статусу остаточного - нівелює саму суть і мотиви такого оскарження, робить таке оскарження завідомо неефективним, таким, що не може апріорі призвести до позитивних наслідків для скаржника - запобігти подальшому звільненню особи.

39. Підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення є, з-поміж іншого, вчинення ним дій, що порочать звання прокурора або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики. Органом, який в силу закону наділений повноваженнями щодо здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора та притягнення до дисциплінарної відповідності, є Кадрова комісія.

40. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 - прокурора Кременецької місцевої прокуратури Тернопільської області рішенням Кадрової комісії від 17 грудня 2020 року №308-дп-20 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.

41. За приписами пункту 8 частини першої статті 11 Закону № 1697-VII керівник обласної прокуратури у встановленому порядку та на підставі рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора приймає рішення про застосування до прокурора окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування його на посаді.

42. Отже, фактично спірний наказ відповідача від 21 січня 2021 року № 30к виданий з метою реалізації рішення Комісії про накладення дисциплінарного стягнення на позивача.

43. Щодо посилань позивача на неможливість його звільнення до набрання чинності рішення Кадрової комісії про його притягнення до дисциплінарної відповідальності, то колегія суддів зазначає, що Верховний Суд у постановах від 23 липня 2019 року у справі № 826/16328/17 та від 28 січня 2021 року у справі №260/636/19 вказав, що позивач помилково ототожнює термін «звільнення» та «припинення повноважень», адже вони мають різне смислове навантаження та регулюються різними нормами Закону № 1697-VII. Зокрема, пункт 2 частини другої статті 61 вказаного Закону передбачає, що повноваження прокурора припиняються з дня, наступного за днем набуття статусу остаточного рішенням органу, до якого було оскаржено рішення КДКП, - якщо рішення було оскаржено, однак скарга була відхилена. Проте пунктом 3 частини першої статті 49 Закону № 1697-VII передбачено, що на прокурора може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.

44. Суд зауважує, що Закон № 1697-VII не містить норм, які б забороняли застосовувати дисциплінарну відповідальність у виді звільнення під час оскарження рішення Кадрової комісії.

45. За таких обставин Суд уважає, що винесення наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення до часу завершення процедури оскарження рішення Кадрової комісії не суперечить та не порушує норми Закону № 1697-VII.

46. Наведену правову позицію (справи № 826/16328/17 та № 260/636/19) врахував суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові у розглядуваній справі.

47. У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник повинен вмотивовано обґрунтувати необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

48. Надаючи правову оцінку доводам ОСОБА_1 , наведеним у касаційній скарзі, Верховний Суд звертає увагу на те, що зміст скарги не дає підстав для висновку, що скаржник навів належне обґрунтування необхідності відступлення від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23 липня 2019 року у справі №826/16328/17 та від 28 січня 2021 року у справі № 260/636/19.

49. Скаржник не наводить інших прикладів судових рішень, ухвалених після прийняття Верховним Судом вказаних постанов, у яких Верховний Суд по іншому застосовує норми права у подібних правовідносинах.

50. Сама по собі незгода ОСОБА_1 із позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в справах № 826/16328/17 та № 260/636/19 не може бути підставою для відступлення від усталеної судової практики.

51. Доводи касаційної скарги свідчать про власне тлумачення скаржником норм законодавства, що регулюють спірні правовідносини, та вказують на наявність у нього власного бачення щодо результату вирішення цієї справи.

52. Відтак, Верховний Суд не вбачає наявності підстав для відступлення від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених Верховним Судом у постановах від 23 липня 2019 року у справі № 826/16328/17 та від 28 січня 2021 року у справі № 260/636/19.

53. Доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду.

54. Ураховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень і погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі.

55. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

VII. Судові витрати

56. Ураховуючи результат касаційного розгляду та те, що позивачем судовий збір за подання позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг не сплачувався, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2021 року в справі №500/780/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк