Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.08.2018 року у справі №813/739/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 листопада 2018 року

м. Київ

справа №813/739/18

адміністративне провадження №К/9901/59121/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кравчука В.М.,

суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження справу №355/818/17 за касаційною скаргою Трускавецької міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.05.2018 (суддя Кухар Н.А.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 (колегія у складі суддів: Кухтея Р.В., Хобор Р.Б., Іщук Л.П.) у справі №813/739/18 за позовом Трускавецької міської ради до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. Трускавецька міська рада звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просила:

- визнати протиправними дії головних інспекторів будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Якимець Г.В. та Хар М.І. щодо прийняття рішення № 3-н/пз від 23.01.2018 у частині скасування постанов посадових осіб відділу державного архітектурно- будівельного контролю Трускавецької міської ради від 05.10.2017 № 1-6/8 від 22.11.2017, № 11 № 11/70 та від 22.11.2017 №10/69;

- скасувати рішення головних інспекторів будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Якимець Г.В. та Хар М.І. від 23.01.2018 у №3н/пз у частині, якою скасовано постанови посадових осіб відділу державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради від 05.10.2017 № 1-6/8; від 22.11.2017 № 11/70; від 22.11.2017 №10/69.

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 02.05.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018, у задоволенні позову відмовлено повністю.

3. 13.08.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Позивача на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.05.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018.

4. У касаційній скарзі Позивач просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.05.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 та прийняти нове рішення про задоволення позову.

5. Ухвалою Верховного Суду від 21.08.2018 відкрито провадження у справі. Відзив від Відповідача не надходив.

6. Сторонами не було заявлено клопотань, пов'язаних із розглядом справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відділом державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради Львівської області було прийнято постанову №1-6/8 від 05.10.2017 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Дністер».

8. Відділом державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради Львівської області було прийнято постанову №1-10/69 від 22.11.2017 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Дністер».

9. Відділом державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради Львівської області було прийнято постанову № 11/70 від 22.11.2017 по справі про адміністративне правопорушення.

10. Рішенням № 3-н/пз від 23.01.2018 головних інспекторів будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Якимець Г.В. та Хар М.І. було скасовано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 21.08.2017 № м8/17пз; припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 10.11.2017 №8/19пз; постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.10.2017 № 1-6/8; постанови по справі про адміністративне правопорушення від 22.11.2017 № 11/70; постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.11.2017 №10/69.

11. Позивач вважає, що такі дії та рішення були неправомірними і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12. В обґрунтування позовних вимог Позивач покликається на те, що відповідно до Положення про відділ державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради, затвердженого рішенням Трускавецької міської ради від 20.04.2017 № 481, даний відділ утворено міською радою та є її виконавчим органом. Відділ підпорядкований і підзвітний міській раді та є у безпосередньому підпорядкуванні міського голови.

13. Посадові особи відповідача, приймаючи рішення у частині скасування постанов відділу державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради, вийшли за межі наданих їм законом повноважень.

14. Оскаржене рішення торкається інтересів позивача, оскільки за умови виконання скасованих відповідачем постанов органу державного архітектурно-будівельного контролю міської ради, місцевий бюджет очікував би надходження штрафних санкцій в загальній сумі 146900 грн.

15. Відповідач просив відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки у відповідності до ч.5 ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або оскаржені до суду.

16. Прийняті виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад постанови про накладення штрафних санкцій на фізичних осіб та юридичних осіб є рішеннями делегованими державними повноваженнями згідно Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а відповідно є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, та можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду. Законодавством визначено повноваження відповідача щодо скасування рішення відділу державного архітектурно-будівельного контролю, який утворено органом місцевого самоврядування.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що оспорювані рішення прийняті в межах повноважень Департаменту, на підставі та у спосіб, що передбачено чинним законодавством України. Також, позивачем не було надано доказів існування спору між сторонами у справі як суб'єктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки питання компетенції розподілу повноважень органів, які здійснюють контроль у цій сфері, чітко розмежовані законодавством.

18. Суд апеляційної інстанції зазначив, що у п. 1 Положення про відділ державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради, затвердженого рішенням Трускавецької міської ради № 481 від 20.04.2017, передбачено, що відділ державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради утворюється міською радою та є її виконавчим органом. Отже, відповідно до цього Положення Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради та Державна архітектурно-будівельна інспекція України є суб'єктами владних повноважень в розумінні норм КАС України.

19. Згідно ч.4 ст.5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду лише у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Також, п. 5 ч.1 ст.19 цього Кодексу було передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право на звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом. Таким чином, відповідно до змісту наведених вище норм, суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду лише у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

20. Разом з тим, Трускавецькою міською радою не наведено норм Конституції чи Законів України, які були б правовою підставою для звернення ради до суду з даним позовом.

21. Приймаючи оспорюване рішення, головні інспектори будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Якимець Г.В. та Хар М.І. діяли на підставі, в межах своїх повноважень та у спосіб, встановлені законодавством.

22. Позивачем не було надано, а судом не було встановлено спору між сторонами у справі як суб'єктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки питання компетенції розподілу повноважень органів, які здійснюють контроль у цій сфері, чітко розмежовані законодавством.

23. Суд апеляційної інстанції зазначив, що судом першої інстанції не було залучено до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спору ОСББ «Дністер», проте суд з урахуванням змісту позовних вимог та по суті правильного вирішення справи, не вбачається підстав для скасування оскаржуваного судового рішення з підстав, які визначені у п.4 ч.3 ст.317 КАС України.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки:

А) законом не передбачено право головних інспекторів будівельного нагляду скасовувати рішення (постанови), прийняті відповідно до положень Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а також Кодексу України про адміністративні порушення.

Б) стороною адміністративного спору є саме Трускавецька міська рада, а не її виконавчий орган.

В) Позивач вважає неправомірним втручання з боку Відповідача у його дискреційні повноваження, шляхом прийняття спірного рішення, яким скасовано постанови, винесені компетентними посадовими особами, в зв'язку з виявленням порушень у сфері містобудування.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Проаналізувавши доводи касаційної скарги та виходячи за її межі, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.

26. Відповідно до ч. 1-3 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

27. Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції не відповідають вимогам, встановленим КАС України.

28. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

30. Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи були правомірними дії головних інспекторів будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Якимець Г.В. та Хар М.І. та чи були спірні рішення прийняті в межах чинного законодавства.

31. Повноваження Відповідача (ДАБІ України) врегульовані, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).

32. Відповідно до ч. 1 статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

33. Частиною другою статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

34. Згідно з ч. 3 статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

35. Відповідно до ч. 4 статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

36. Відповідно до п. 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

37. Згідно з п. 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

38. Враховуючи зазначене, державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб'єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об'єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Тобто, правовідносини, що виникають між суб'єктом та об'єктом нагляду мають публічно-владний характер.

39. Як вбачається зі змісту статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 7 Порядку № 698, які визначають права та обов'язки об'єкта нагляду, даними правовими нормами не закріплене право об'єкта нагляду оскаржувати рішення ДАБІ України, прийняті за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду.

40. Відповідно до п.1.1. Положення про відділ державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради відділ державного архітектурно-будівельного контролю Трускавецької міської ради (далі - відділ) утворюється міською радою та є її виконавчим органом. Відділ підпорядкований і підзвітний міській раді та є у безпосередньому підпорядкуванні міського голови.

41. Згідно з положеннями частини першої статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" система місцевого самоврядування включає, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

42. У свою чергу, відповідно до частини четвертої статті 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

43. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням № 3-н/пз від 23.01.2018 головних інспекторів будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Якимець Г.В. та Хар М.І. було скасовано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 21.08.2017 № м8/17пз; припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 10.11.2017 №8/19пз; постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.10.2017 № 1-6/8; постанови про справі про адміністративне правопорушення від 22.11.2017 № 11/70; постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.11.2017 №10/69.

44. На цій підставі, можна дійти до висновку, що даний спір належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, оскільки він має всі ознаки публічно-правового спору, а саме: відповідачем виступає суб'єкт владних повноважень (ДАБІ України), оскаржувані рішення та припис є результатом здійснення цим суб'єктом публічно-владних управлінських функцій; позов подано органом місцевого самоврядування, право якого на звернення до суду визначено статтею 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

45. З огляду на вищезазначене Суд дійшов висновку про те, що Трускавецька міська рада має повноваження щодо звернення з адміністративним позовом для захисту прав та інтересів територіальної громади.

46. Конституційний Суд України у рішенні від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 зазначив, що Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

47. Крім того, у своєму рішенні від 8 квітня 2015 року у справі № 3-рп/2015 Конституційний Суд України зробив наступний висновок: право на судовий захист включає в себе, зокрема, можливість оскарження судових рішень в апеляційному та касаційному порядку, що є однією з конституційних гарантій реалізації інших прав і свобод, захисту їх від порушень і протиправних посягань, в тому числі від помилкових і неправосудних судових рішень.

48. Така позиція Суду узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 18.10.2018 у справі № 813/2243/17.

49. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

50. Відповідно до ч.2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

51. З огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не розглядали справу по суті, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень та направлення справи на новий судовий розгляд.

Керуючись ст. 345, 351, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Трускавецької міської ради задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.05.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 у справі №813/739/18 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя О.П. Стародуб