Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.08.2021 року у справі №520/12040/2020
Постанова КАС ВП від 28.02.2024 року у справі №520/12040/2020

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 520/12040/2020

адміністративне провадження № К/9901/28828/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року (суддя Бадюков Ю.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року (колегія у складі суддів Русанової В.Б., Жигилія С.П. , Перцової Т.С.)

у справі № 520/12040/2020

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Харківбудсервіс»

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради

про визнання протиправними та скасування постанов.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У вересні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Харківбудсервіс" (далі -ТОВ "Харківбудсервіс"; позивач) звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (Інспекція ДАБК; відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанови відповідача від 18.02.2020:

- № 10/494/0/250-20-П про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 189 180 грн;

- № 9/493/0/250-20-П про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 75 672 гривень.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами встановлено, що на підставі направлень для проведення планового (позапланового) заходу від 15.01.2020 №46-н, від 04.02.2020 №114-н з 21.01.2020 по 05.02.2020 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської проведено позапланову перевірку щодо дотримання ТОВ «Харківбудсервіс» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за результатами якої складено акт № 46/114-А від 05.02.2020.

3. В акті перевірки № 46/114-А від 05.02.2020 зазначено, що проектною документацією передбачено забудову земельної ділянки, що не була відведена для цієї мети та на яку відсутні правовстановлюючі документи, що є порушенням п. 5 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466. Відповідно до договору купівлі-продажу нерухомого майна ННХ 357480 від 03.09.2019 земельна ділянка, на якій розташоване нерухоме майно (вул. Миколи Міхновського, 21), не перебуває у власності. Проектування об`єкта здійснено без отримання вихідних даних, а саме: без отримання технічних умов у повному обсязі та без врахування планувальних обмежень містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, крім того завдання на проектування, склад та оформлення проектної документації не відповідають вимогам законодавства.

4. 05.02.2020 на підставі акта перевірки Інспекцією складено приписи №46/114-Пр-У, №46/114-3 та протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

5. У протоколі від 05.02.2020 зазначено про порушення ТОВ "Харківбудсервіс" п. 11 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, ч. 8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме, що у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), від 09.01.2020 №ХК 061200090778 на об`єкт: «Реконструкція нежитлової будівлі лі. «Б-1» під будівлю побутового обслуговування з офісними приміщеннями по вул. Миколи Міхновського, 21 у м. Харкові» наведено недостовірні дані щодо земельної ділянки та затвердженої проектної документації.

6. У протоколі від 05.02.2020 зазначено про порушення ТОВ " Харківбудсервіс" абз. 2 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про архітектурну діяльність»; ч. 1, ч. 10 ст. 29, абз. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; абз. 2 ст. 5 Закону України «Про основи містобудування; п. 4, абз. 1 пп. 4.1, абз. 1 пп. 4.2, абз. 1 п. 9, п. 20 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45; п. 3.17, абз. 1 п. 4.1, п. 4,3, додатків Б, Д ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво»; ДБН В.2.2-40:2018 «Інклюзивність будівель і споруд»; ДСТУ Б. А.2.4-4:2009 «Основні вимоги до проектної та робочої документації»; п. 5, п. 11 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, а саме, що проектувальником ТОВ «Харківбудсервіс» проектну документацію «Реконструкція нежитлової будівлі літ. «Б-1» під будівлю побутового обслуговування з офісними приміщеннями по вул. Миколи Міхновського, 21 у м. Харкові» для виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва, розроблено з порушеннями вимог законодавства, вихідних даних для проектування об`єкту містобудування, будівельних норм, стандартів і правил, у тому числі не створено безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення.

7. У протоколах також зазначено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 12 год. 00 хв. 18.02.2020 у приміщенні Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради за адресою: 61003, м. Харків, пров. Соборний, 1, каб. 205.

8. 18.02.2020 за результатами розгляду справи про правопорушення Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської винесено:

- постанову №9/493/0/250-20-П, якою ТОВ «Харківбудсервіс» визнано винним за порушення, передбаченого п. 2 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 75672 гривень;

- постанову №10/494/0/250-20-П, якою ТОВ «Харківбудсервіс» визнано винним за порушення, передбаченого абз. 2 ч.1 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 189180 грн.

9. Не погоджуючись з постановами відповідача, позивач звернувся до суду.

ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Позивач покликався на порушення порядку проведення позапланової перевірки, передбаченого Порядком від 23.05.2011 №553, стверджував, що його позбавлено можливості за результатами перевірки отримати та ознайомитися з актом перевірки від 05.02.2020; подати в письмовій формі пояснення, зауваження або заперечення.

Уповноважена особа позивача не була присутня під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки його не повідомлено про перевірку. Тобто позивач не був присутній при перевірці не через свою недобросовісну поведінку, а через поведінку самого відповідача.

В акті перевірки від 05.02.2020 №46/114-А відповідач вказав порушення, які не відповідають дійсності та не підтверджуються матеріалами справи. Зокрема, з техпаспорту на нежитлову будівлю «Б-1» вбачається, що реконструкція будівлі здійснюється в межах існуючого фундаменту будівлі, тобто реконструкція не передбачала вихід за межі існуючого фундаменту будівлі та забудову земельної ділянки, а тому посилання відповідача на нібито таке порушення є безпідставним та надуманим. Тому зазначення в оскаржуваній постанові №9/493/0/250-20-П від 18.02.2020 про те, що позивач у повідомленні про початок будівельних робіт №ХК061200090778 від 09.01.2020 навів недостовірні дані щодо земельної ділянки є безпідставним та необґрунтованим.

Позивач стверджує, що його не було повідомлено про час та місце розгляду справ (на 18.02.2020), що позбавило його права на захист, надання пояснень щодо суті правопорушень та зауважень.

Навіть протоколи від 05.02.2020, за наслідками розгляду яких були винесені оскаржувані постанови від 18.02.2020, не було отримано позивачем. Уперше про їх зміст позивач дізнався лише 07.09.2020.

На час розгляду справи 18.02.2020 у Відповідача не було відомостей щодо отримання/неотримання повідомлень про розгляд вказаних справ, проте відповідач все одно розглянув вказані справи. При цьому зазначення у протоколах від 05.02.2020 про те, що суб`єкт містобудування відмовився приймати участь у підписанні протоколу 05.02.2020 не відповідає дійсності, відповідач не надав доказів того, що представник ТОВ «Харківбудсервіс» відмовився від підписання та отримання протоколів від 05.02.2020. Неповідомлення особи, яка притягується до відповідальності, про час та місце розгляду справи є підставою для визнання постанови у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірною, та такою, що винесена з порушенням встановленої процедури.

Оскаржувані постанови від 18.02.2020 не містять викладу обставин справи щодо конкретно вчинених позивачем порушень, а лише загально зазначається про порушення вимог законодавства, вихідних даних для проектування об`єкту містобудівельних норм, стандартів і правил. Що саме (які саме фактичні порушення) стали підставою для накладення штрафу - в постановах не вказано. Відповідач не зазначив конкретних положень Закону та Порядку, які конкретизують інкриміновані порушення, зокрема, щодо земельної ділянки та належно затвердженої проектної документації у Постанові не вказано, що саме було вказано недостовірно відносно належно затвердженої проектної документації, тобто чи це взагалі порушення всієї проектної документації, чи якісь конкретно порушення.

11. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, посилаючись на законність та правомірність оскаржуваних постанов від 18.02.2020.

Позивач вважається попередженим про початок позапланової перевірки, оскільки Інспекцією своєчасно розміщено на офіційному веб-сайті Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету (https://www.city.kharkov.ua/') в розділі «Документи ДАБК» інформацію про проведення позапланових перевірок Інспекцією. Для забезпечення участі суб`єкта містобудування та отримання документів, необхідних для належного проведення перевірки, Інспекцію повідомлено ТОВ «Харківбудсервіс» про проведення перевірки листом від 22.01.2020, який отримано ТОВ «Харківбудсервіс» 27.01.2020. Під час виходів на об`єкт перевірки 24.01.2020 та 04.02.2020 посадовою особою Інспекції було вручено ОСОБА_1 направлення Інспекції від 15.01.2020 № 46-Н та від 04.02.2020 № 114-Н.

В останній день позапланової перевірки складено акт від 05.02.2020 № 46/114-А та два протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.02.2020. Відповідні документи містять відмітку, що суб`єкт містобудування відмовився взяти участь у їх підписанні 05.02.2020. Позивач не з`явився в останній день перевірки 05.02.2020 до Інспекції, що свідчить про відмову від підписання та отримання вказаних документів, позивач зобов`язаний був з`явитися до Інспекції.

Вищевикладені акт та протоколи надіслано на адресу позивача засобами поштового зв`язку ПАТ «Укрпошта» 06.02.2020, відправлення №6100352517158, примірники вказаних документів повернуто до Інспекції 02.03.2020 у зв`язку із закінченням терміну зберігання. Позивач не отримав зазначених вище документів, що стали підставою для притягнення його до відповідальності, але це не свідчить про порушення органом державного архітектурно-будівельного контролю процедури проведення перевірки.

У призначений для розгляду справи час, 18.02.2020 представники позивача до Інспекції не з`явились. 18.02.2020 Інспекцією винесено оскаржувані постанови, які направлено позивачу поштою. Вказані постанови від 18.02.2020 складені у відповідності до форми та вимог вищезазначених нормативно-правових актів, оскільки містять суть правопорушення та нормативно-правові акти, які порушені позивачем.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24.02.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021, позов задоволено.

13. Суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що факт вчинення правопорушення є недоведеним, оскаржувані постанови не містять зазначення норми права, які порушені позивачем; норм, на підставі яких його притягнуто до відповідальності; зазначені в судовому засіданні відповідачем обставини, щодо порушення позивачем вимог законодавства, не викладені ні в постановах, ні в протоколах, ні в акті перевірки. Крім того, відповідачем порушена процедура проведення перевірки та розгляду справи про притягнення позивача до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки ці події відбулися за відсутності позивача, без його належного повідомлення про час та місце розгляду справ про порушення у сфері містобудівної діяльності.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Інспекція ДАБК подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

15. В обґрунтування касаційної скарги покликається на те, що апеляційним судом:

(а) застосовано пп. 3-5 п. 13 Порядку № 553 без врахування висновку Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеного у постанові від 23.12.2019 у справі №826/5856/16, а саме, що відповідно до п. 13 Порядку № 553 участь суб`єкта містобудування під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролює виключно його правом, а не обов`язком.

Реалізація суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю безпосередньо залежить від обізнаності (повідомлення) останнього про намір відповідного органу або його посадових осіб щодо проведення перевірки і з`ясування цього питання як необхідної передумови для притягнення особи до відповідальності.

Представник позивача був ознайомлений з направленням на проведення позапланової перевірки від 15.01.2020 та від 04.02.2020, тобто був обізнаний про безпосереднє проведення перевірки, знав про місце, дату та час, коли необхідно з`явитися для оформлення та ознайомлення з матеріалами перевірки, чого не зробив.

Водночас, у разі, якщо суб`єкт містобудування був належним чином та своєчасно повідомлений про здійснення перевірки і достеменно знав про термін проведення перевірки, однак, маючи об`єктивну можливість, не направив у визначений у направленні день уповноваженого представника до Інспекції для підписання та отримання документів, складених за результатами проведення такої перевірки, це слід кваліфікувати як свідоме ухилення суб`єкта містобудування від виконання обов`язку підписати та отримати такі документи, а тому це не може бути підставою для визнання перевірки незаконною.

Крім того, акт, приписи та протоколи надіслано на адресу позивача засобами поштового зв`язку ПАТ «Укрпошта» 06.02.2020, відправлення № 6100352517158, проте примірники цих документів повернуто адресату 02.03.2020 у зв`язку із закінченням терміну зберігання.

(б) застосовано п. 3 Порядку № 244 без врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 03.10.2018 у справі № 210/954/17, стосовно застосування положень щодо повідомлення суб`єкта містобудування про час і місце розгляду справи.

У цій постанові Верховним Судом зроблено висновок: «враховуючи те, що відповідачем виконано свій обов`язок щодо повідомлення позивача про час і місце розгляду справи шляхом направлення на адресу останнього акта перевірки, протоколу та припису, а також те, що зазначене поштове відправлення не вручено адресату з незалежних від відповідача причин, суд апеляційної інстанції зробив висновок, що відповідачем дотримано процедури накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та, як наслідок, необґрунтованості доводів позивача в цій частині позову.»

(в) застосовано норму права, а саме п. 9 Порядку № 553 без врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 04.11.2020 у справі № 0940/2191/18 та в постанові від 03.10.2018 у справі № 210/954/17, стосовно присутності суб`єкта містобудування під час проведення перевірки та реалізації органами державного архітектурно-будівельного контролю своїх повноважень.

Судом апеляційної інстанції всупереч цим висновкам Верховного Суду, зроблено висновок, що отримання та ознайомлення з направленнями жодним чином не свідчить про факт здійснення перевірки за участю представника ТОВ «Харківбудсервіс».

(г) висновки суду апеляційної інстанції про те, що оскаржувані постанови не містять у повній мірі обставин, установлених під час розгляду справи, на думку відповідача, є помилковими. При винесенні та складанні постанов від 18.02.2020 Інспекцією в повній мірі дотримано вимоги наказу Мінрегіонбуду від 15.05.2012 № 240 щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості відповідних актів. У цих постановах міститься інформація про суть правопорушення, посилання на конкретні норми актів, вимоги яких порушено та на норми Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», якими передбачена відповідальність за такі порушення.

16. Представник позивача у відзиві на касаційну скаргу звертає увагу на те, що посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 03.10.2018 у справі №210/954/17, в якій суд не встановив підстав для скасування рішення органу державного архітектурно-будівельного контролю, прийнятих за наслідками проведення перевірки за обставин не отримання документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, є безпідставними, оскільки ця постанова ухвалена за інших фактичних обставин, ніж у цій справі. У справі № 210/954/17 суб`єкт містобудування відмовився від отримання документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, тоді як в даному випадку позивач не відмовлявся від їх отримання та взагалі був відсутній при їх складанні.

Суди під час вирішення спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому мають враховуватися висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 14.11.2019 у справі № 815/1570/16, від 06.12.2019 у справі № 804/7725/17, від 24.12.2019 у справі № 360/403/19, від 20.02.2020 у справі № 161/15661/16-а.

Позивача взагалі не було повідомлено про час та місце розгляду справ (на 18.02.2020) про порушення у сфері містобудівної діяльності, що позбавило його права на захист, надання пояснень щодо суті правопорушень та зауважень. Протокол від 05.02.2020 за наслідками якого винесено постанову № 10/494/0/250-20-П від 18.02.2020 та протокол від 05.02.2020 за наслідками якого винесено постанову № 9/493/0/250-20-П від 18.02.2020 не було отримано позивачем взагалі, і вперше про їх зміст позивач дізнався лише 07.09.2020.

Посилання на постанову Верховного Суду від 04.11.2020 у справі № 0940/2191/18 є безпідставним, оскільки у цій справі було встановлено, що позапланова перевірка на об`єкті будівництва щодо дотримання ТОВ вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, була проведена в присутності його керівника, який відмовився підписувати та отримувати примірники акта, протоколу та припису. Натомість у справі, що розглядається, відповідач не відмовився підписувати та отримувати примірник акта та протоколів.

Також у відзиві на касаційну скаргу процитовано висновки судів попередніх інстанцій, з якими представник позивача погоджується у повній мірі, та просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

18. Згідно ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19. Одним із доводів касаційної скарги є неправильне застосування судами положень п. 9, пп. 3-5 п. 13 Порядку № 553 та п. 3 Порядку № 244, що зумовило, на думку скаржника, необґрунтованість висновків судів про порушення відповідачем встановленого порядку проведення перевірки та розгляду справи про порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.

20. За змістом ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI, в редакції на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

21. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

22. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок №553, в редакції на час виникнення спірних правовідносин).

23. За змістом п. 7 вказаного вище Порядку однією з підстав для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

24. Відповідно до п. 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

25. Згідно пп. 3-5 п. 13 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

26. Пунктом 16 Порядку №553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

27. Відповідно до п. 17 Порядку №553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

28. Згідно з положеннями п. 18 Порядку №553 керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

29. Пунктом 19 Порядку №553 визначено, що Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

30. Відповідно до п. 21 Порядку №553 якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

31. Зі змісту наведених норм права вбачається, що однією з підстав для проведення позапланової перевірки є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт. При цьому за результатом позапланової перевірки уповноваженою особою органу державного архітектурно-будівного контролю складається акт та, у разі виявлення порушень містобудівного законодавства, складається протокол про виявлене порушення та припис про усунення виявлених порушень. Заходи державного архітектурно-будівельного контролю проводяться у присутності уповноваженого представника суб`єкта містобудівної діяльності, якому вручається під підпис один примірник складених за результатом проведеної перевірки документів. Водночас, у разі відмови уповноваженим представником суб`єкта містобудівної діяльності від отримання чи підписання відповідних документів, про це робиться відмітка у такому документі, а його примірник надсилається рекомендованим листом з повідомленням.

32. Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», визначено Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 (далі - Порядок №244).

33. Відповідно до пункту 3 Порядку № 244 штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (далі - суб`єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

34. У разі коли суб`єкт містобудування перешкоджає притягненню його до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності правоохоронні органи разом з органами державного архітектурно-будівельного контролю вживають всіх необхідних заходів для притягнення такого суб`єкта до відповідальності.

35. У разі відмови суб`єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб`єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням.

36. Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.

37. У разі ненадання суб`єктом містобудування, який притягається до відповідальності, інформації щодо його адреси документи, які є підставою для притягнення його до відповідальності, надсилаються суб`єкту містобудування за адресою місцезнаходження (місця проживання, місця реєстрації), що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

38. Надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб`єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб`єктом містобудування.

39. Верховний Суд у постановах від 03.10.2018 у справі № 210/954/17(2-а/210/64/17), від 19.05.2021 у справі № 210/5129/17, від 17.08.2021 у справі № 520/2621/2020, застосовуючи вище наведені правові норми у схожих правовідносинах, висловлював такий правовий висновок:

«… обов`язковою умовою розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є повідомлення особи, щодо якої розглядається справа, про час та місце розгляду справи не пізніше ніж за три доби до дня розгляду справи. Крім того, у разі неотримання протоколу про правопорушення та інших документів, на підставі яких особа притягується до відповідальності, такі документи мають бути надіслані рекомендованим листом з повідомленням. При цьому обов`язок повідомляти особу про місце і час розгляду справи не пізніше ніж за три дні до дати розгляду справи вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за три днів до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа. З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови».

40. Як встановлено судами попередніх інстанцій, акт, приписи та протоколи надіслано на адресу позивача засобами поштового зв`язку ПАТ «Укрпошта» 06.02.2020, відправлення №6100352517158, проте примірники цих документів повернуто адресату 02.03.2020 у зв`язку із закінченням терміну зберігання.

41. Протоколи про правопорушення містили відомості щодо часу та місця їх розгляду - 18.02.2020 об 12.00 год., однак позивач до Інспекції ДАБК не з`явився, тому постанови також надіслано рекомендованим листом з повідомленням 19.02.2020 № 6100352556587.

42. З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач належним чином виконав обов`язок з повідомлення позивача про час та місце розгляду справи. Суди дійшли необґрунтованого висновку про недотримання такого порядку, що є підставою для скасування оскаржуваних постанов.

43. Також суди, задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що (а) факт вчинення правопорушення є недоведеним, (б) оскаржувані постанови не містять зазначення норми права, які порушені позивачем; (в) не містять норм, на підставі яких його притягнуто до відповідальності, (г) відповідачем порушена процедура проведення перевірки та розгляду справи про притягнення позивача до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки ці події відбулися за відсутності позивача, без його належного повідомлення про час та місце розгляду справ про порушення у сфері містобудівної діяльності.

44. Колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій безпідставними з огляду на наступне.

45. Згідно з підпунктом 1 пункту 11 Порядку № 533 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

46. Пунктом 12 Порядку № 553 передбачено посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані: у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб`єктами господарювання та фізичними особами; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема за допомогою електронного кабінету, у строки, передбачені законодавством; за письмовим зверненням суб`єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема за допомогою електронного кабінету.

47. Відповідно до пункту 13 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

48. При цьому Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядок № 533 (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин) не визначали обов`язку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо повідомляти суб`єкта містобудування про намір проведення позапланового заходу. Від суб`єкта владних повноважень вимагалось лише пред`явлення службового посвідчення та направлення на перевірку безпосередньо перед проведенням такої перевірки. Вказане також узгоджується і з пунктом 7 Порядку № 533, що слугують підставами для проведення позапланової перевірки, як відповідного способу виявлення або підтвердження факту порушення суб`єктом містобудування норм чинного законодавства.

49. Крім того, законодавством, чинним на час виникнення спірних правовідносин, не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення. Однак, для забезпечення участі уповноваженого представника у перевірці, відповідач під час підготовки до позапланової перевірки повинен повідомити суб`єкта містобудування про її проведення.

50. Схожий правовий висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 19.05.2021 у справі № 210/5129/17.

51. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій щодо недотримання процедури перевірки внаслідок неповідомлення відповідачем позивача про намір проведення позапланової перевірки, є помилковими та такими, що не відповідають приписам законодавства, оскільки чинне на час проведення перевірки законодавство не передбачало обов`язку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо повідомляти суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкову передумову.

52. Колегія суддів враховує, що направлення на проведення позапланового заходу було отримано 24.01.2020 головним інженером ТОВ «Харківбудсервіс» Платоновим П.В., уповноваженого довіреністю від 09.01.2020 № 1 представляти інтереси Товариства у взаємовідносинах з Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради.

53. Також суд апеляційної інстанції у справі, що розглядається, помилково застосував правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 27.02.2019 у справі №210/3059/17, оскільки такий висновок визначає, що акт, складений стосовно одного суб`єкта містобудування, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу на іншого суб`єкта містобудування.

54. Водночас у справі, що розглядається, судами не встановлено, що акт складено стосовно одного суб`єкта містобудування, а протоколи, приписи та постанови про накладення штрафу щодо іншого суб`єкта містобудування.

55. Отже, обставини, встановлені у справах № 201/3017/17(2-а/201/281/2017) та № 210/3059/17(2-а/210/148/17), не є релевантними до обставин, встановлених у справі, що розглядається.

56. Помилковими є висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані постанови не містять зазначення норми права, які порушені позивачем, і норм, на підставі яких його притягнуто до відповідальності, оскільки форму постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 №240 «Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 04.07.2012 за №1116/21428 (далі - наказ Мінрегіону №240).

57. Форма постанови наказом Мінрегіонбуду від 15.05.2012 № 240, містить наступні графи «суть правопорушення», «абзаци, пункти, частини, статті, розділи , глави нормативно-правових актів, будівельних норм, стандартів і правил, проектних рішень тощо, вимоги яких порушено», «абзац, пункт, частина, стаття Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

58. Оскаржувані постанови містять інформацію про суть правопорушення, посилання на конкретні норми актів вимоги яких порушено та норми Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», якими передбачена відповідальність за такі порушення. При складанні оскаржуваних постанов Інспекцією ДАБК дотримано вимоги наказу Мінрегіону від 15.05.2012 №240 щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості відповідних актів.

59. Колегія суддів також враховує правову позицію, викладену, зокрема, у постанові Верховного Суду від 20.05.2020 у справі № 809/1031/16, відповідно до якої якщо заявлені позивачем (суб`єктом приватного права) в обґрунтування позову та підтверджені під час розгляду адміністративної справи недоліки у документах, пов`язаних з проведенням перевірки у сфері дотримання, зокрема, вимог містобудівного законодавства, носять формальний характер та не спростовують виявлених під час перевірки порушень, вони не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки в цілому. При цьому суди мають детально дослідити питання дотримання суб`єктом владних повноважень встановленого порядку проведення перевірки, причин допущених цим суб`єктом порушень (якщо такі мали місце) та надати правову оцінку виявленим правопорушенням з боку суб`єкта, що перевірявся.

60. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій скасували рішення суб`єкта владних повноважень, не встановивши, якому з критеріїв, наведених у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, не відповідає оскаржувана Товариством постанова, а обмежився встановленням факту процедурних порушень під час проведення перевірки та прийняття рішення за її результатами.

61. Питання скасування адміністративних актів з підстав їх процедурних недоліків досліджувалося Верховним Судом, зокрема, й у постанові від 03.12.2021 у справі №369/7844/17.

62. У цій постанові Верховний Суд зазначив, що процедурні порушення, в залежності від їх характеру, можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не зумовлюють впливу на нього.

Суд наголошував, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

63. Аналогічна правова позиція підтримана Верховним Судом у постанові від 25.07.2023 у справі № 160/6457/22.

64. Суди ж попередніх інстанцій, встановивши факт розгляду відповідачем справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за відсутності належного повідомлення суб`єкта містобудування про розгляд цієї справи, дійшли висновку про незаконність спірної постанови, тобто, фактично, скасували оскаржувані Товариством постанови лише з підстав допущення Інспекцією під час їх прийняття процедурних порушень, однак не дослідили обставини, які передували прийняттю оспорюваного акта зокрема, не з`ясували дійсних причин, через які повідомлення про розгляд справи не були вручені Товариству, не проаналізували поведінку особи, яка притягнута до відповідальності, не надали належної оцінки викладеним у акті перевірки та постанові про накладення штрафу висновкам по суті допущених, на думку відповідача, порушень у сфері містобудівної діяльності.

65. Суди попередніх інстанцій також не перевірили того, як саме допущене, на думку Товариства, порушення процедури розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності вплинуло на результати такого провадження і не з`ясували, чи могли би бути іншими результати розгляду такої справи у разі, якщо б її розгляд проводився за участю позивача.

66. Для цього суди попередніх інстанцій мали б з`ясувати, чи дійсно Товариством були допущені ті порушення, на яких наполягає відповідач, й чи перешкодило його неповідомлення про день, час та місце розгляду справи можливості реалізації наявних у нього процедурних гарантій, зокрема, на подання пояснень, заперечень та міркувань по суті справи, додаткових доказів, документів тощо, чи могли б вони спростувати результати перевірки, висновки та обставини, зафіксовані у акті, оформленому за її результатами, а також у спірній постанові Інспекції.

67. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;

68. Відповідно до п. 1 ч. 2, ч. 4 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 ч. 2 ст. 328 цього Кодексу.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

69. Зважаючи на вище наведене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі ч. 2 ст. 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

70. Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог ст. 242 КАС України.

Керуючись статтями 340 341 344 349 353 355 356 КАС України, Суд-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року у справі №520/12040/2020 скасувати.

Направити справу № 520/12040/2020 на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб