Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.01.2020 року у справі №320/2380/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2021 року

м. Київ

справа №320/2380/19

адміністративне провадження №К/9901/270/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В. М.,

суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу міського голови міста Переяслава (до 2020 року міський голова Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області) Костіна Тараса Вікторовича на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року (головуючий суддя - Сорочко Є. О., судді: Єгрова Н. М., Федотов І. В. ) у справі № 320/2380/19 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до міського голови Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області Костіна Тараса Вікторовича, за участю третьої особи - Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У травні 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1, позивачка) звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність міського голови Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області Костіна Тараса Вікторовича (далі - міський голова Костін Т. В. ) у частині незабезпечення повторного розгляду рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області від 28 березня 2019 року № 89-65-VІІ "Про погодження місця розташування 3-х стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 по АДРЕСА_1" під час 67 позачерговій сесії Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області, скликаної відповідно до розпорядження міського голови Костіна Т. В. від 02 квітня 2019 року № 60/07-09/11-19;

- зобов'язати міського голову Костіна Т. В. підписати рішення міської ради від 28 березня 2019 року № 89-65-VІІ "Про погодження місця розташування 3-х стаціонарних ТС для провадження підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 по АДРЕСА_2, поз 3.4.5" (далі - рішення міської ради від 28 березня 2019 року № 89-65-VІІ, оскаржуване рішення), як такого, що набрало законної сили.

На обґрунтування позову позивачка зазначила, що відповідач, вчиняючи протиправну бездіяльність щодо непроведення повторного розгляду рішення міської ради від 28 березня 2019 року № 89-65-VІІ, порушує її права. Зазначає, що розпорядження міського голови про зупинення дії рішення не є скасуванням рішення, а лише тимчасовим заходом, спрямованим на повторний розгляд зазначеного питання з урахуванням зауважень міського голови, а якщо повторний розгляд з будь - яких причин не відбувається, вето втрачає свою силу. На думку позивача, відповідач зобов'язаний підписати згадане рішення міської ради, яке зупинено, у зв'язку з прийняттям "вето", як таке, що набрало законної сили.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог ФОП ОСОБА_1, суд першої інстанції дійшов висновків, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень довів суду відсутність бездіяльності (щодо повторного розгляду спірного рішення) у своїх діях.

Не погодившись із винесеним судовим рішенням суду першої інстанції позивач подала апеляційну скаргу.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року апеляційну скаргу задоволено частково. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність міського голови Костіна Т. В. щодо незабезпечення повторного розгляду рішення міської ради від 28 березня 2019 року № 89-65-VІІ з урахуванням зауважень (вето) міського голови. Зобов'язано міського голову Костіна Т. В. організувати та забезпечити повторний розгляд Переяслав-Хмельницькою міською радою Київської області рішення міської ради від 28 березня 2019 року № 89-65-VІІ з урахуванням зауважень (вето) міського голови. У решті позовних вимог відмовлено.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_1, суд апеляційної інстанції виходив з того, що вимоги позивачки щодо зобов'язання міського голову підписати спірне рішення міської ради як таке, що набрало законної сили є безпідставними, позаяк таке рішення є зупиненим до його повторного перегляду радою у встановленому порядку. Норми чинного законодавства не містять положень про набрання чинності ветованого рішення ради у разі якщо його перегляд не відбувся протягом встановлених 14 днів. Водночас, встановивши наявність протиправної бездіяльності відповідача апеляційний суд дійшов висновків про необхідність для ефективного захисту прав позивача вийти за межі позовних вимог та зобов'язати відповідача організувати та забезпечити повторний розгляд міською радою спірного рішення з урахуванням зауважень (вето) міського голови.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи

Міський голова Костін Т. В. подав касаційну скаргу, у якій вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року.

У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції невірно трактував норми частини 4 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та пункт п'ятий статті 41 Регламенту Переяслав-Хмельницької міської ради VII скликання. Указані норми не передбачають повторного скликання міським головою сесії у разі якщо вона не відбулася.

Скаржник зауважив, що недопускав бездіяльності, оскільки з чітким дотриманням вимог чинного законодавства (Законів та Регламенту) та у межах наданих йому повноважень вчинив всі необхідні дії, а саме: видав розпорядження від 02 квітня 2019 року № 60/07-09/11-19, яким зупинив дію рішення міської ради від 28 березня 2019 року № 89-65- VII та скликав позачергову сесію на 04 квітня 2019 року.

Більш того, скаржник наголосив, що зі змісту частини 3 статті 12, частини 7 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" слідує, що сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. З указаних норм (на які послався суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення) слідує, що вони стосуються саме рішень виконавчого комітету міської ради (який є окремою юридичною особою), а не ветованого рішення ради, яке є спірним у цій справі. Отже, на думку міського голови, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми права та безпідставно зобов'язано його вчинити дії не передбачені Законом.

У відзиві на касаційну скаргу представник позивача указує на правомірність прийняття рішення судом апеляційної інстанції та відсутність підстав для його скасування.

Рух касаційної скарги

Ухвалою від 09 січня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою міського голови Костіна Т. В.

13 лютого 2020 року від скаржника міського голови Костіна Т. В. надійшло клопотання про зупинення виконання оскаржуваного рішення.

Ухвалою від 27 січня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В. М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні. Відмовив у задоволенні клопотання про зупинення виконання Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року у цій справі.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

20 березня 2019 року ФОП ОСОБА_1 звернулась із повторною заявою від 18 березня 2019 року до Центру надання адміністративних послуг Переяслав - Хмельницької міської ради про надання дозволу на встановлення стаціонарної тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності у складі п'яти зблокованих тимчасових споруд по АДРЕСА_3.

До вказаної заяви позивачем було додано висновок про відповідність намірів щодо місця розташування тимчасової споруди; графічні матеріали із зазначенням місця розташування тимчасових споруд; копію паспорта та ідентифікаційного коду; копія свідоцтва на здійснення підприємницької діяльності.

На пленарному засіданні чергової 65 сесії Переяслав-Хмельницької міської ради 28 березня 2019 року 19 голосами депутатів прийнято рішення № 89-65-VІІ "Про погодження місця розташування 3-х стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 по АДРЕСА_1".

Міський голова Костін Т. В., скориставшись своїм правом на зупинення дії рішення (процедурою вето) 02 квітня 2019 року прийняв розпорядження № 60/07-09/11-19 про зупинення дії рішення та скликав позачергову сесію ради 04 квітня 2019 року на вирішення якої поставив питання повторного розгляду рішення з урахуванням зауважень посадових осіб ради.

Однак, 04 квітня 2019 року позачергова сесія не відбулась, а рішення щодо розгляду зауважень міського голови (вето) не прийнято у зв'язку із відсутністю правомочного складу ради (кворум), а саме більше половини від загальної кількості депутатів.

Позивач 08 квітня 2019 року звернулась із заявою про надання належним чином засвідченої копії рішення № 89-65-VІІ, що набрало законної сили.

Відповідачем 12 квітня 2019 року надано відповідь на заяву від 08 квітня 2019 року, відповідно до якої, прийнято рішення про відмову в наданні рішення № 89-65-VІІ, у зв'язку із тим, що внаслідок застосування процедури вето, спірне рішення є таким, що не набрало законної сили.

У подальшому 06 травня 2019 року позивач повторно звернулась до відповідача із заявою про видачу рішення, що набрало законної сили, з тих підстав, що міським головою не забезпечено повторний розгляд на пленарному засіданні правомочного складу ради питання щодо надання дозволу на розміщення споруд, а також подолання вето міського голови, у зв'язку із чим, рішення є таким, що набрало законної сили.

Станом на дату подання позову, рішення не видано, відповіді на заяву не надано, а тому, вважаючи свої права порушеними, позивачка звернулася до суду з цим позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час учинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - ~law16~), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності ~law17~, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності ~law18~.

Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності ~law19~, а саме за правилами КАС України у редакції з змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Частиною другої цієї статті встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

За приписами частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до частини першої, третьої статті 12 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Відповідно до частини першої, четвертої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради (далі - Рада) із обґрунтуванням зауважень.

Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Указане унормовано й пунктом 4 статті 41 Регламенту Переяслав-Хмельницької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Переяслав-Хмельницької міської ради від 01 грудня 2015 року (далі - Регламент), а саме: не пізніше п'ятого дня з моменту прийняття Радою рішення міський голова зобов'язаний підписати прийняте рішення або скористатись процедурою ветування (пункт 4 статті 41 Регламенту).

З наведеного правового регулювання убачається, що у сільського, селищного, міського голови є повноваження зупинити прийняте сільською, селищною, міською радою рішення, обґрунтувавши свої зауваження. У такому випадку рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути ветоване рішення, підтримавши чи відхиливши зауваження сільського, селищного, міського голови.

Судами попередніх інстанцій установлено, що міським головою Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області Костіним Т. В. зупинено прийняте на пленарному засіданні чергової 65 сесії Переяслав-Хмельницької міської ради рішення від 28 березня 2019 року № 89-65-VІІ, про що 02 квітня 2019 року ним видане відповідне розпорядження № 60/07-09/11-19.

Отже, міський голова скористався наданим йому частиною четвертою статті 59 Закону № 280/97-ВР правом зупинити у п'ятиденний строк вищевказане рішення.

Повноваження сільського, селищного, міського голови визначено у статті 42 Закону № 280/97-ВР.

Так, сільський, селищний, міський голова організовує в межах, визначених Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня1997 року, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесії ради, забезпечує додержання законодавства на відповідній території та відповідно до частини п'ятої статті 42 Закону № 280/97-ВР несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.

Відповідно до пункту 5 статті 41 Регламенту рішення Ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинене міським головою і внесене на повторний розгляд Ради (процедура ветування) із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути ветоване рішення. Про зупинення прийнятого Радою рішення міський голова виносить розпорядження, у якому визначаються мотиви зупинення, обґрунтування зауважень та дата проведення повторного розгляду зупиненого рішення. Таке розпорядження повинно бути оприлюднене на офіційному сайті Ради разом із зупиненим рішенням Ради. Для розгляду зупиненого міським головою рішення міським головою скликається позачергова сесія, яка повинна відбутись не пізніше 14 днів від моменту винесення міським головою розпорядження про зупинення рішення Ради. Таке питання може бути розглянуте на черговій сесії, якщо дата проведення чергової месії призначена не пізніше 14 днів із дня винесення міським головою розпорядження про зупинення рішення Ради. Якщо Рада відхилила зауваження міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу Ради, воно набирає чинності і міський голова зобов'язаний підписати текст прийнятого рішення негайно.

Отже, міський голова як особа, відповідальна за організацію роботи ради, скликання, внесення пропозицій та формування порядку денного сесій ради, головування на її пленарних засіданнях, є відповідальним за належну організацію роботи ради щодо повторного розгляду радою оскаржуваного рішення міської ради від 28 березня 2019 року № 89-65-VІІ у межах визначеного законом строку.

Як убачається з матеріалів справи вищевказане ветоване рішення (рішення міської ради від 28 березня 2019 року № 89-65-VІІ) було винесено міським головою на повторний розгляд позачергової сесії 04 квітня 2019 року.

Однак, 04 квітня 2019 року позачергова сесія не відбулась, а рішення щодо розгляду зауважень міського голови (вето) не прийнято у зв'язку із відсутністю правомочного складу ради (кворуму), необхідного для прийняття рішення (а саме: більше половини від загальної кількості депутатів).

В подальшому, у двотижневий строк для розгляду ветованих рішень міським головою Костіним Т. В. оскаржуване рішення не було винесене на розгляд міської ради.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що міським головою не було дотримано вимог частини четвертої статті 59 Закону № 280/97-ВР щодо винесення на повторний розгляд ветованого рішення.

Таким чином, апеляційний суд при вирішенні цього спору дійшов правильного висновку, що скликання міським головою позачергової сесії для повторного розгляду радою ветованого рішення, проте відсутність кворуму ради у визначений міським головою день сесії, не увільняє останнього від обов'язку організувати та забезпечити розгляд радою спірного рішення.

Також судом апеляційної інстанції установлено, що матеріали справи не містять доказів вжиття відповідачем визначених у пункті другому статті 29 Регламенту дій, а саме: у разі відсутності необхідної кількості депутатів головуючий за згодою голів фракцій (груп) може перенести початок пленарного засідання на 30 хв. для виклику відсутніх депутатів або перенести проведення засідання на інший, встановлений ними день, але не більше, ніж на два тижні.

При цьому, слід відмітити, що зазначені положення Регламенту щодо перерви та перенесення пленарних засідань стосуються пленарних засідань не лише чергових, а й позачергових сесій ради.

Отже, правильним і обґрунтованим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що відповідач допускає протиправну бездіяльність безпідставно не організовуючи та не забезпечуючи повторний розгляд рішення № 89-65-VІІ "Про погодження місця розташування 3-х стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 по АДРЕСА_2, поз 3.4.5" протягом строку, що значно перевищує визначені Законом № 280/97-ВР та Регламентом 14 днів. Доказів наявності у відповідача будь-яких перешкод із виконання цього обов'язку матеріали справи не містять.

З огляду на встановлені судами обставини, Верховний Суд вважає, що ухвалюючи рішення суд апеляційної інстанції обґрунтовано виходив з того, що вимоги позивача щодо зобов'язання міського голову підписати спірне рішення міської ради як такого, що набрало законної сили є безпідставними, позаяк таке рішення є зупиненим до його повторного перегляду радою у встановленому порядку. Норми чинного законодавства не містять положень про набрання чинності ветованого рішення ради у разі якщо його перегляд не відбувся протягом встановлених 14 днів.

Однак, оскільки не внесення на повторний розгляд міської ради зупиненого рішення призводить до порушень прав позивача щодо можливості реалізації права на провадження підприємницької діяльності у порядку та строки, визначені діючим законодавством України, то суд апеляційної інстанції правильно і обґрунтовано, відповідно до статті 9 КАС України, для належного захисту порушеного права позивача вийшов за межі позовних вимог визнав протиправною бездіяльність відповідача та зобов'язав його організувати та забезпечити повторний розгляд ветованого рішення.

Обраний судом апеляційної інстанції спосіб захисту порушеного права відповідає змісту спірних правовідносин є ефективним та забезпечує належний судовий захист у тій мірі, яка є необхідною у даному конкретному випадку.

Доводи скаржника про те, що суд апеляційної інстанції невірно трактував норми частини четвертої статті 59 Закону та пункт 5 статті 41 Регламенту оскільки указані норми не передбачають ще одного повторного скликання міським головою сесії у разі якщо вона не відбулась не знайшли свого підтвердження, оскільки Шостий апеляційний адміністративний суд зобов'язав міського голову забезпечити повторний розгляд оскаржуваного рішення (чи на черговій чи на позачерговій сесії ради), а не повторного призначення сесії.

Щодо посилання відповідача на ненадання судом апеляційної інстанції відповіді на усі його доводи, Верховний Суд зазначає, що аналіз практики Європейського суду з прав людини щодо застосування статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод свідчить про те, що право на мотивоване (обґрунтоване) судове рішення є частиною права на справедливий і публічний розгляд справи.

Водночас вимога статті 6 Конвенції щодо обґрунтовування судових рішень не може розумітися як обов'язок суду детально відповідати на кожен довід заявника. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Наведені в касаційній скарзі мотиви і доводи не спростовують висновків суду апеляційної інстанції та встановлених судами обставин справи.

Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Ураховуючи наведене, оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд апеляційної інстанції під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу міського голови Костіна Т. В. необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law22~ та статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України у редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу міського голови міста Переяслава Костіна Тараса Вікторовича залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року у справі № 320/2380/19 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ. М. Соколов М. В. Білак О. В. Калашнікова