Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.06.2019 року у справі №815/2566/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 червня 2019 року

Київ

справа №815/2566/16

адміністративне провадження №К/9901/29975/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2017 року (Щляхтицький О.І., Запорожан Д.В., Романішина В.Л.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №7 Національної поліції України, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Головного управління Національної поліції в Одеській області про визнання дій протиправними, визнання незаконним та скасування рішення (висновок),-

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної поліції України (далі - Нацполіція, відповідач - 1), Центральної атестаційної комісії №7 Національної поліції України (далі атестаційна комісія, відповідач -2), за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Головного управління Національної поліції в Одеській області (далі ГУНП в Одеській обрості), в якому, з урахуванням уточнень, просив:

- визнати дії Націополіції щодо проведення атестації позивача протиправними;

- визнати дії Націополіції в частині включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, що складений на виконання наказу Національної поліції України від 23 листопада 2015 року № 210 «Про організацію заходів з тестування особового складу Національної поліції України» протиправними;

- визнати незаконним та скасувати рішення, викладене в протоколі Центральної атестаційної комісії № 7 Головного управління Національної поліції України в Одеській області АП № 15.00003773.0028116 від 24 лютого 2016 року та зазначене в розділі 4 «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме « 4-займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», яке прийняте стосовно позивача.

В обґрунтування позовних вимог зазначав, що Національна поліція України не мала правових підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII), для включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню відповідно до наказу Нацполіції № 102 від 23 листопада 2015 року, так як ОСОБА_1 з 07 листопада 2015 року призначений на посаду начальника відділу управління захисту економіки в Одеській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України з присвоєнням йому спеціального звання «підполковник поліції».

Стверджував, що висновок про його невідповідність займаній посаді від 24 лютого 2016 року зроблений атестаційною комісією лише за результатами тестування без урахування всіх критеріїв, встановлених пунктом 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року №1465 (далі - Інструкція № 1465) та статтею 49 Закону України «Про Національну поліцію».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення, викладене в протоколі Центральної атестаційної комісії №7 Національної поліції України ОП №15.00003773.0028116 від 24.02.2016 року та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа, а саме: « 4 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», яке прийняте стосовно позивача.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2017 року скасовано постанову Одеського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року та прийнято нову, якою адміністративний позов залишено без розгляду.

Постановляючи ухвалу про залишення адміністративного позову без розгляду, суд апеляційної інстанції, дійшов до висновку, що позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 1 лютого 2017 року вказував, що із спірним рішенням позивач обізнаний з 29 лютого 2016 року, проте звернувся до суду з даним позовом лише 27 травня 2016 року.

Зазначив про неповажність причини пропуску строку звернення до суду відповідні довідки про тимчасову непрацездатність, так як перебування позивача на амбулаторному лікуванні не позбавляло його права на вчасне звернення до суду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2017 року і залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року.

Скаргу обґрунтовує наявністю поважних причин для пропуску строку звернення до суду, посилаючись на відповідні довідки та лікарняні листи, відповідно до яких позивач перебувавав на лікуванні. Вважав, що проходження ним стаціонарного лікування з 16 березня 2016 року по 8 квітня 2016 року, та амбулаторного з 11 квітня 2016 року по 15 квітня, з 16 квітня 2016 року по 20 квітня 2016 року, з 21 квітня 2016 року по 29 квітня 20016 року, з 29 квітня 2016 року по 9 травня 2016 року та з 10 травня 2016 року по 20 травня 2016 року є поважною причиною пропуску строку.

Позиція інших учасників справи

Відповідач та третя особа відзиву на касаційну скаргу не надали.

Рух касаційної скарги

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 10 лютого 2017 року відкрив касаційне провадження на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2017 року.

27 лютого 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Білоус О.В., (суддя-доповідач) Бевзенко В.М. Стрелець Т.Г.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Загороднюк А.Г. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Соколова В.М.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач до листопада 2015 року проходив службу в лавах МВС України на посаді старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах відділу протидії хабарництву та організованим формам злочинності у сфері економіки управління протидії злочинності у сфері економіки Головного управління МВС України в Одеській області.

Маючи бажання проходити службу в поліції, у звязку з відповідністю його вимогам до поліцейських, визначеним Законом України Про Національну поліцію, 07.11.2015 року подав заяву про прийняття його на запропоновану йому посаду начальника відділу управління захисту економіки в Одеській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України .

Наказом Головного управління Національної поліції в Одеській області від 7 листопада 2015 року за №105о/с «По особовому складу» відповідно до положень п.9, п.12 Перехідних положень Закону України Про Національну поліцію, на підставі заяви позивача від 7 листопада 2015 року його призначено на посаду начальника відділу управління захисту економіки в Одеській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України з присвоєнням йому спеціального звання підполковник поліції.

Вказаний наказ прийнято відповідно до положень пунктів 9,12 Перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» щодо призначення тих осіб, які прибули з Міністерства внутрішніх справ, з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування та установленням посадових окладів згідно штатного розпису з 7 листопада 2015 року по управлінню захисту економіки в Одеській області.

Наказом Національної поліції України від 20 листопада 2015 року №210 о/с з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення із служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію", призначено проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи "Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України", головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві, в тому числі посадових осіб відділу, якими керував позивач.

Наказом Національної поліції України від 18 лютого 2016 року № 147 створено Центральну атестаційну комісію №7 Національної поліції України та затверджений її персональний склад у кількості 7 осіб.

Стосовно позивача, на підставі наказу № 210 о/с від 20 листопада 2016 року, складений атестаційний лист 22 лютого 2016 року про запрошення його на засідання Центральної атестаційної комісії №7 на 24 лютого 2016 року.

Досліджуючи атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених Законом України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел, 24 лютого 2016 року членами комісії прийнято рішення про невідповідність позивача займаній посаді та звільненню його із служби в поліції через службову невідповідність.

1 березня 2016 року позивач звернувся до центральної апеляційної атестаційної комісії Національної поліції України зі скаргою на висновок центральної атестаційної комісії, в якій просив його скасувати та прийняти об`єктивне, неупереджене рішення щодо його подальшого проходження служби в Національній поліції України.

10 березня 2016 року центральною атестаційною комісією встановлено, що скаржником не набрано 60 і більше балів за професійний тест та тест на загальні здібності та навички, у зв`язку з чим подана скарга не підлягла розгляду.

Не погоджуючись з такими діями та рішенням суб`єкта владних повноважень від 26 лютого 2016 року, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями частини першої статті 99 КАС (у редакції, чинній на час подання позову) передбачено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина третя статті 99 КАС (у редакції до 15 грудня 2017 року)).

Частиною 4 статті 99 КАС України визначалось, що якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то для звернення до адміністративного суду встановлюється місячний строк, який обчислюється з дня, коли позивач дізнався про рішення суб`єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 103 КАС (чинного на час звернення до суду) перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

Строк звернення до суду обчислюється за загальним правилом з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення їх прав, свобод чи інтересів з`ясовує, чи подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними.

Згідно з частиною першою статті 100 КАС України (чинного на час звернення до суду) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

За пунктом 17 статті 4 КАС України (у редакції після 15 грудня 2017 року) публічну службу розуміють як діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Аналогічне визначення викладене у статті 3 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року).

Зі змісту заявлених вимог вбачається, що спір стосується підстав, строку та порядку проходження публічної служби.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.

Перевіривши докази на підтвердження поважності причин пропуску позивачем строку звернення до суду, Верховний Суд зазначає наступне.

Практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").

Так, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. рішення Європейського суду у справі "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28 жовтня 1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

У рішенні "Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії" Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25 січня 2000 року, пункт 33).

Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Більше того, поняття "особа повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач обізнаний із спірним рішенням від 29 лютого 2016 року.

1 березня 2016 року ОСОБА_1 скористався своїм правом на апеляційне оскарження даного рішення в адміністративному порядку та подав апеляційну скаргу до Голови Центральної апеляційної атестаційної комісії Національної поліції України. Тобто скористався альтернативним правом, передбаченим законодавством (пункт 5 розділу VI Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України №1465 від 17 листопада 2015 року), на досудове врегулювання спору. Таким чином, у даному випадку, застосуванню підлягають строки визначені ч. 4 ст. 99 КАС України.

Проте, з протоколу № ОП №15.00004551.0028116 від 10 березня 2016 року засідання Центральної апеляційної атестаційної комісії вбачається, що позивач відсутній під час розгляду його скарги на рішення атестаційної комісії від 26 лютого 2016 року, при цьому атестаційний лист позивача не містить посилань на результати розгляду його скарги.

Посилання суду першої інстанції, що строк на оскарження спірного висновку Центральної атестаційної комісії необхідно відраховувати з 29 лютого 2016 року, є необгрунтованим, так як позивачу, станом на час звернення до суду, не надано висновку Центральної апеляційної атестаційної комісії про результат його оскарження рішення в адміністративному порядку.

Апеляційним судом не з`ясовано коли позивачу стало відомо про висновок Центральної атестаційної комісії від 10 березня 2016 року, а відповідно і не встановлено з якого часу розпочався перебіг строку для звернення до суду.

Тобто, у даному випадку, може мати місце факт порушення прав, свобод та інтересів позивача щодо неотримання ним результатів перегляду його апеляційної скарги на рішення від 24 лютого 2019 року, що має триваючий характер.

За таких обставин, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від тривалості порушення суб`єктивних прав позивача на отримання висновку про результат перегляду вказаної скарги від 1 березня 2016 року.

Також в обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення з позовною заявою позивач вказував, що перебував на лікарняному. З 16 березня 2016 року по 8 квітня 2016 року на підставі довідки № 2749, з 4 березня 2016 року по 8 березня 2016 року, з 9 березня 2016 року по 13 березня 2016 року, з 16 березня 2016 року по 8 квітня 2016 року, з 11 квітня 2016 року по 15 квітня, з 16 квітня 2016 року по 20 квітня 2016 року, з 21 квітня 2016 року по 29 квітня 20016 року, з 29 квітня 216 року по 9 травня 2016 року та з 10 травня 2016 року по 20 травня 2016 року на підставі лікарняних листків та відповідних довідок.

Суд апеляційної інстанції не визнав таку причину пропуску строку поважною, посилаючись на те, що позивач проходив амбулаторне лікування, що не позбавляло його вчасного звернення до суду.

Проте, такий висновок є помилковим, так як амбулаторне лікування, хоча і не пов`язане з поміщенням до лікарні на постійній основі, однак передбачає застосування до хворого комплексу заходів медичного характеру та дотримання пацієнтом відповідного режиму в домашніх умовах, що, зокрема, може виключати наявність у такої особи фізичної можливості на підготовку відповідного адміністративного позову чи пошуку юриста, який би надав відповідну правову допомогу.

На підставі викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що строк звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів пропущено з неповажних причин.

Доводи позивача щодо неможливості вчасно звернутись до суду з адміністративним позовом спростовують викладені в рішення суду апеляційної інстанції висновки, є переконливими, і свідчить про існування поважних причин, які об`єктивно обмежували його в часі та можливостях звернутися до адміністративного суду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Враховуючи викладене Верховний Суд не погоджується з висновком суду апеляційної про залишення позову ОСОБА_1 без розгляду з підстав пропуску ним строку звернення до суду.

Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновку суду апеляційної інстанцій підтвердилися під час розгляду касаційної скарги позивача Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до пункту 2 частини другої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, або для продовження розгляду.

Частиною першою статті 353 КАС визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З огляду на викладене, ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2017 року підлягає скасуванню, а справа - направленню для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2017 року скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О.Єресько

В.М. Соколов