Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 826/3837/17

адміністративне провадження № К/9901/54412/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Північно-український будівельний альянс» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2018 (суддя - Федорчук А.Б.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018 (судді - Мєзєнцев Є.І., Файдюк В.В., Чаку Є.В.)

у справі за позовом Центрального територіального управління капітального будівництва до Міністерства культури України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Північно-український будівельний альянс», ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування припису

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Центральне територіальне управління капітального будівництва звернулось до суду з позовом про визнання протиправним та скасування припису Міністерства культури України від 13.02.2017 №335/10/14-17.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі звернення голови громадської організації "Громадський екологічний контроль" ОСОБА_1 було здійснено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: вул. Артема (Січових Стрільців), 59 в Шевченківському районі м. Києва та складено акт від 27.01.2017.

На підставі вказаного акту Міністерством культури України прийнято припис від 13.02.2017 №335/10/14-17, яким вимагалось зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництва "Будівництво житлового комплексу для військовослужбовців з підземним паркінгом та з вбудованими приміщеннями для побутового обслуговування населення" за адресою: вул. Артема (Січових Стрільців), 59 в Шевченківському районі м. Києва, які виконуються в межах Центрального історичного ареалу м. Києва та в зоні регулювання забудови ІІІ категорії з порушенням вимог частини 3 статті 32, статті 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України).

ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Визнано протиправним та скасовано наказ відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради (43025, м. Луцьк, вул. Богдана Хмельницького, 17) №58 від 15.09.2016 "Щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт".

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що земельна ділянка за адресою: вул. Січових Стрільців (Артема) 59 у Шевченківському районі м. Києва згідно з історико-архітектурним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, входить до меж Центрального історичного ареалу міста Києва та розташована в зоні регулювання забудови ІІІ категорії (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 №979).

Також суди попередніх інстанцій виходили з того, що наявність дозволу на виконання будівельних робіт не звільніє від обов`язку виконувати законодавство України про охорону культурної спадщини. Крім того, позивач не звертався до відповідача щодо погодження проектів будівництва, дозволів на проведення земельних робіт за вказаною адресою не надавалось.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що будівництво по вул. Січових Стрільців (Артема), 59 в Шевченківському районі м. Києва ведеться з порушенням законодавства у сфері охорони культурної спадщини без погодження центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, історико-містобудівного обґрунтування, науково-проектної документації та без дозволу на проведення земляних робіт, а тому Суд прийшов до висновку про обґрунтованість та правомірність винесено припису від 13.02.2017 року №335/10/14-17.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги третя особа покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, покликається на те, що перевірка проведена відповідачем з порушенням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". При цьому, відповідач обмежився лише візуальним обстеженням.

Також покликається на те, що акт обстеження складено відповідачем у довільній формі, оскільки така форма взагалі відсутня і не затверджена.

Також покликається на те, що оскаржуваним приписом протиправно зобов`язано зупитини, а не припинити, виконання робіт, як це вказано в пункті 18 частини 2 статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Крім того покликається на те, що межі історичного ареалу Києва належним чином не затверджено, оскільки дію наказу Міністерства культури України від 21.10.2011 №912/0/16-11 зупинено.

Також покликається на те, що за відсутності визначеного Кабінетом Міністрів України порядку видачі дозволів на виконання земляних робіт в межах історичного ареалу, такий дозвіл не може бути виданий, тому відповідач протиправно вимагає його отримання.

Просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і постановити рішення про задоволення позовних вимог.

У відзивах на касаційну скаргу відповідач та третя особа ОСОБА_1 просять відмовити у її задоволенні, а рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до пунктів 17, 18 частини 2 статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон №1805-III), до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:

- надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць;

- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.

Відповідно до статті 32 Закону №1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини першої статті 35 Закону №1805-III проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини.

Верховний Суд уже вирішував питання затвердження та чинності меж історичного ареалу міста Києва.

Так, у постанові від 31.01.2023 у справі №640/8728/21 Верховний Суд дійшов наступних висновків:

«…положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку №318 у контексті виникнення спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- обов`язковість виконання вимог генерального плану населеного пункту, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу цього населеного пункту, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження;

- незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не зумовлює автоматично нечинності Генерального плану або його скасування, не нівелює вимоги законодавства стосовно обов`язковості цього документа і врахування його вимог під час провадження містобудівної діяльності;

- незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не можуть скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини, виводити її з під державної охорони (охорони законом) й порушувати баланс інтересів, досягнутий при затвердженні Генерального плану міста Києва, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є чинним і обов`язковим до виконання, надавати необґрунтовану перевагу приватним інтересам над громадським інтересом територіальної громади міста Києва до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, який визнається Україною згідно з домовленостями Сторін, досягнутими у Рамковій конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства;

- оскільки на час виникнення спірних правовідносин і прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, ніким не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, не набув чинності, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності;

- відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.».

Судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи встановлено, що будівельні роботи здійснюються позивачем без відповідного дозволу Міністерства культури України в межах історичного ареалу міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804.

Крім того, у постанові від 26.03.2021 у справі №813/2581/17 у питанні застосування Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до подібних правовідносин Верховний Суд дійшов наступних висновків:

«Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

Водночас відповідно до преамбули Закону України Про охорону культурної спадщини цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Статтею 1 зазначеного Закону визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини -характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

Отже, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону України Про охорону культурної спадщини, зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

З огляду на вищевказане, колегія суддів дійшла висновку, що, ухвалюючи оскаржуване рішення Мінкультури фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних.».

У справі, яка розглядається, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідачем було здійснено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації на об`єкті будівництва, за наслідками якого складено відповідний акт, однак перевірка суб`єкта господарської діяльності не проводилась.

За таких обставин та сформованої практики Верховного Суду, суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо правомірності оскаржуваного припису відповідача та постановили рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Покликання третьої особи в обґрунтовання касаційної скарги на те, що складений відповідачем акт не має встановленої форми і що відповідачем приписано зупинити, а не припинити будь-які будівельні роботи, є безпідставним, оскільки такі обставини не змінюють суть виявлених порушень та не свідчать, що відповідач діяв поза межами наданих законом повноважень.

Також безпідставним є покликання третьої особи на те, що Порядок видачі дозволів у встановленому законом порядку не затверджений, оскільки це не відміняє обов`язку відповідача здійснювати контроль за режимом використання земель у межах історичного ареалу, а також обов?язку забудовника дотримуватись встановлених законом обмежень на виконання будівельних робіт в таких межах.

Доводи касаційної скарги в цілому не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і зводяться до додаткової оцінки доказів, що в силу приписів статті 341 КАС України не віднесено до повноважень суду касаційної інстанції.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки при ухваленні рішень суди першої та апеляційної інстанції правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішень судів - без змін.

Керуючись статтями 341 346 349 351 356 359 КАС України, Суд -

постановив:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Північно-український будівельний альянс» залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018 у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Кравчук

А.А. Єзеров