Історія справи

Ухвала КАС ВП від 23.07.2019 року у справі №808/497/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 липня 2019 року

м. Київ

справа № 808/497/17

адміністративне провадження № К/9901/24176/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишов О. О.

розглянувши в порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 808/497/17

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до прокуратури Запорізької області про визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень та їх скасування

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року (суддя: С. М. Дуляницька) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року (у складі колегії суддів: Л. А. Божко, О. М. Лукманова, О. О. Круговий),

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 16 лютого 2017 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, скаржник) звернувся з адміністративним позовом до прокуратури Запорізької області (надалі - відповідач), в якому просить суд:

визнати протиправними та скасувати накази прокурора Запорізької області:

№ 387 ц від 20 грудня 2016 року «Про виплату премії за грудень 2016 року у меншому розмірі від місячного фонду преміювання» в частині зменшення розміру премії за грудень 2016 року

№ 1 дк від 11 січня 2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності»

та зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити різницю, що становить 50% від місячного фонду преміювання та виплаченої позивачу премії за грудень 2016 року.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що з огляду на ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» у керівника регіональної прокуратури відсутнє право на застосування до керівника місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення. Зважаючи на ст. 147-1 Кодексу законів про працю України виключне право застосовувати дисциплінарне стягнення до позивача має Генеральний прокурор України, в зв`язку з чим наказ № 1дк від 11 січня 2017 року прийнятий за відсутності у керівника регіональної прокуратури повноважень.

Посилання в наказі про притягнення до дисциплінарної відповідальності на вимоги Дисциплінарного статуту прокуратури України, суперечить положенням п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України.

Також перед застосуванням до позивача дисциплінарного стягнення не по усіх фактах, зазначених в наказі, відібрано у позивача письмові пояснення. Надані позивачем пояснення щодо розслідування кримінальних проваджень та неналежного здійснення процесуального керівництва у них підпорядкованими прокурорами не враховано під час прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, чим порушено право позивача на прийняття участі під час прийняття рішення.

Позивач вважає недопустимим посилання в оскаржуваному наказі на наказ Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні», оскільки вказаний наказ не відповідає вимогам Закону України «Про прокуратуру», не зареєстрований у Міністерстві юстиції України.

Також в наказі № 1дк зазначається про неналежне виконання позивачем тих повноважень, які відповідно до положень Закону України «Про прокуратуру» та Кримінального процесуального кодексу України не є його повноваженнями.

Факти неналежного процесуального керівництва зі сторони позивача не мали місця. Позивач не допускав неналежного виконання службових обов`язків. Відповідачем не доведено наявність причинного зв`язку між порушеннями, які допустив позивач, та негативними наслідками таких порушень.

В наказі № 1дк чітко не зазначено, які саме порушення відображення інформації ЄРДР допущені, якою посадовою особою, у яких саме кримінальних провадженнях їх допущено, час вчинення порушень та негативні наслідки, які вони потягли. Крім того не зазначено, які саме дії або бездіяльність позивача призвели до цих порушень. Посилання на порушення вимог наказу Генерального прокурора України № 275 від 16 жовтня 2015 року «Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та їх аналізу» не відповідає вимогам ч. 2 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру», оскільки не зареєстрований у Міністерстві юстиції України.

Щодо протиправності наказу № 387ц від 20 грудня 2016 року в частині, що стосується позивача, останній зазначає про те, що посилання в цьому наказі на неналежну організацію за станом досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 120150802100001754 від 04 листопада 2015 року є необґрунтованим, оскільки позивач не здійснює повноваження процесуального прокурора у вказаному кримінальному провадженні.

Крім того, неправомірним також є посилання на Положення про преміювання, оскільки наказ Генерального прокурора України, яким таке положення затверджено, не опублікований на сайті Генеральної прокуратури України.

3. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено у повному обсязі.

4. 20 липня 2017 року позивач ОСОБА_1 не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року та ухвалу Дніпровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Судові витрати покласти на відповідача.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено строк для подачі заперечень на касаційну скаргу до 11 серпня 2017 року.

6. 15 вересня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від прокуратури Запорізької області надійшло заперечення на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтованими та не можуть бути задоволені, просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Відповідач, з огляду на встановлених обставинах справи наголошує на правильності зробленими судами правових висновків щодо законності звільнення позивача.

7. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.

8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.

9. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

10. 16 лютого 2018 року справу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Шарапа В. М. - головуючий суддя, Бевзенко В. М., Данилевич Н. А.).

11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року № 638/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М., що унеможливлює його участі у розгляді касаційної скарги.

12. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.

13. Ухвалою Верховного Суду від 23 липня 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Генерального прокурора України від 08 грудня 2015 року № 758к ОСОБА_1 призначено керівником Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області строком на п`ять років з 15 грудня 2015 року.

15. Відповідно рапорту прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення юриста 1 класу Коваль І. М. від 09 грудня 2016 року встановлено, що в ході розгляду звернення Народного депутата України ОСОБА_4 в інтересах ОСОБА_2 вивчено стан досудового розслідування у кримінальному провадженні № 12016080210001215 від 28 серпня 2016 року за ч. 3 ст. 185 КК України за фактом крадіжки майна ОСОБА_2 , в результаті чого виявлено, що стан досудового розслідування у цьому кримінальному провадженні не відповідає вимогам КПК України.

16. Зокрема, досудове розслідування по даному кримінальному провадженні триває майже 4 місяці, слідчі дії проводяться епізодично зі значним проміжком у часі, та за час розслідування проведено лише 9 слідчих дій, зазначені потерпілою особи на предмет причасності до злочину не перевірені, а керівником Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 не забезпечено якісний та дієвий контроль за належним здійсненням підлеглими працівниками обов`язків, передбачених КПК України та галузевим наказом Генерального прокурора України № 4 гн від 19 грудня 2012 року, що призвело до надходження обґрунтованих скарг та встановлених скарг на стан досудового розслідування з боку народного депутата України ОСОБА_4 та потерпілої у провадженні ОСОБА_2 .

17. Вказані порушення стали можливими через неналежне виконання своїх службових обов`язків, зокрема, керівником Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 у зв`язку з чим клопоче про вжиття до нього заходів, передбачених Положенням про преміювання працівників органів прокуратури України, а саме, не виплачувати премію за підсумками роботи у грудні в розмірі 50%.

18. Наказом прокурора Запорізької області № 387 ц від 20 грудня 2016 року, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року та Положення про преміювання органів прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 84 від 18 червня 2015 року наказано виплатити премію за грудень 2016 року у меншому розмірі наступним працівникам: у розмірі 50% від місячного фонду преміювання: ОСОБА_1 - керівнику Токмацької місцевої прокуратури за незабезпечений якісний та дієвий контроль за неналежним здійсненням підлеглими працівниками обов`язків, передбачених КПК України та галузевого наказу Генерального прокурора України № 4пи від 19 грудня 2012 року, що призвело до надходження обґрунтованих скарг на стан досудового розслідування з боку Народного депутата України ОСОБА_4 та потерпілої у провадженні ОСОБА_2, за неналежну організацію нагляду за станом досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 12015080210001754 від 04 листопада 2015 року за відсутністю контролю.

19. Окрім того, листом № 04/2/2-659-16 від 16 грудня 2016 року прокуратура Запорізької області інформувала керівника Токмацької місцевої прокуратури радника юстиції ОСОБА_1 про те, що прокуратурою області розглядається звернення народного депутата України ОСОБА_4 в інтересах ОСОБА_2 щодо неналежного стану розслідування кримінального провадження за фактом крадіжки майна заявниці, та за майже 4 місяці слідства, проведено, лише, 9 слідчих дій, що залишилося поза увагою процесуального керівника, яким вказівки у провадженні надані, лише, 07 листопада 2016 року, але слідчим не виконані, та з врахуванням зазначеного, необхідно забезпечити всебічне та ефективне розслідування кримінального провадження, а також якісне процесуальне керівництво ним, про результати повідомити прокуратуру області у строк до 03 січня 2017 року, а також попереджався про персональну відповідальність у разі допущення аналогічних порушень у майбутньому та незабезпечення дієвого контролю за діяльністю процесуальних керівників.

20. На спільних нарадах, що відбулися при прокуророві Запорізької області 22 грудня 2016 року обговорено питання про стан протидії злочинності у сфері земельних відносин, представництва інтересів держави в зазначеній сфері; про стан процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, пов`язаних із незаконним зайняттям рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом, захисту інтересів держави у вказаній сфері; про стан облікової дисципліни при відображенні в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей про кримінальні правопорушення, осіб, які їх учинили, та рух кримінальних проваджень.

21. На вказаних нарадах встановлено факти неналежного виконання позивачем службових обов`язків із організації роботи зі здійснення нагляду за розслідуваннями злочинів у сфері земельних відносин; із організації роботи зі здійснення нагляду за розслідуванням злочинів, пов`язаних із незаконним зайняттям рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом; незабезпечення належного рівня організації роботи та виконавської дисципліни з питань забезпечення контролю за об`єктивним відображенням в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей щодо кримінальних правопорушень, осіб, які їх учинили, та прийнятих під час досудового розслідування процесуальних рішень.

22. 26 грудня 2016 року позивач надав письмові пояснення щодо недоліків та прорахунків у роботі Токмацької місцевої прокуратури, на які звернуто увагу позивача на оперативних нарадах в доповідях прокурора області та його заступників.

23. Наказом прокурора Запорізької області від 11 січня 2017 № 1дк «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» керівнику Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області раднику юстиції ОСОБА_1 оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків, що призвело до тяганини в розслідування кримінальних проваджень, не реагування на прийняті у них слідчими та процесуальними керівниками незаконні процесуальні рішення, відсутність контролю за дотриманням обліково-реєстраційної дисципліни. З вказаним наказом позивача ознайомлено 12 січня 2017 року.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24 Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволені позовних вимог, висновувався на тому, що Законом України «Про прокуратуру» визначено перелік діянь, які є дисциплінарними правопорушеннями прокурора.

25. З урахуванням ст. 8, 9 розділу ІІІ Дисциплінарного статуту прокуратури України суди прийшли до висновків, що твердження позивача про відсутність у прокурора області повноважень на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності спростовуються вище наведеними нормами, відповідно до яких прокурор області може застосувати догану і до працівника, який призначений на посаду Генеральним прокурором України є безпідставними. Можливість застосування при дисциплінарному провадженні щодо прокурорсько-слідчих працівників Дисциплінарного статуту прокуратури України передбачена пп. 5 п. 5-1 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру».

26. Обов`язкові державної реєстрації Міністерством юстиції України наказів Генерального прокурора України на час прийняття спірних наказів щодо премії та винесення догани, Законом України «Про прокуратуру» в редакції від 05 листопада 1991 року, не передбачалася.

27. Щодо спірного наказу прокурора Запорізької області № 387 ц від 20 грудня 2016 року про виплату премії позивачу за грудень 2016 року у меншому розмірі, а саме в розмірі 50 % від місячного фонду преміювання, суди зробили висновки, що відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року та Положення про преміювання органів прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 84 від 18 червня 2015 року, визначення такого розміру преміювання, є правом керівника органу прокуратури, яке він реалізує на власний розсуд з врахуванням особистого вкладу працівника до загальних результатів роботи. З урахуванням наявних зауважень на роботу позивача, такий наказ є законним.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

28. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

29. Доводи касаційної скарги по суті є аналогічними обґрунтуванням його позовних вимог та апеляційної скарги, зокрема скаржник з огляду на ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» наполягає на тому, що у керівника регіональної прокуратури відсутнє право на застосування до керівника місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення без рішення КДКП.

30. Зважаючи на ст. 147-1 Кодексу законів про працю України та те, що на адміністративну посаду керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області позивача призначено наказом Генерального прокурора України, тому виключне право застосовувати дисциплінарне стягнення до позивача має Генеральний прокурор України, в зв`язку з чим наказ № 1дк від 11 січня 2017 року прийнятий за відсутності у керівника регіональної прокуратури повноважень.

31. Посилання в наказі про притягнення до дисциплінарної відповідальності на вимоги Дисциплінарного статуту прокуратури України, суперечить положенням п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, відповідно до якого виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності за діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них.

32. Вважає не доведеним з боку відповідача факту неналежного виконання позивачем службових обов`язків, за не виконання яких, йому оголошено догану, а судами безпідставно взято до уваги в якості доказів відповідні листи та інші скарги. Доводи скаржника залишені судами поза увагою.

33. Позивач вважає неправильними висновки судів попередніх інстанцій про врахування наказів Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» та від 16 жовтня 2015 року № 275 «Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та їх аналізу», оскільки такі накази не відповідають вимогам Закону України «Про прокуратуру», не зареєстровані у Міністерстві юстиції України.

34. Судами не враховано, що по деяким порушенням, що стало також підставою для застосування догани, у позивача під час дисциплінарного провадження не відбиралися пояснення.

35. Щодо протиправності наказу № 387 ц від 20 грудня 2016 року скаржник посилається на те, що висновки судів суперечать ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» та не відповідають постанові Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

36. Мало місце не ознайомлення позивача в цьому наказі на неналежну організацію за станом досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 120150802100001754 від 04 листопада 2015 року є необґрунтованим, оскільки позивач не здійснює повноваження процесуального прокурора у вказаному кримінальному провадженні. Посилання в наказі на Положення про преміювання є безпідставним, оскільки наказ Генерального прокурора України № 84 від 18 червня 2015 року, не зареєстрований Мінюстом України та не опублікований на сайті Генеральної прокуратури України.

37. Також, скаржник зауважує, що мало місце порушення судом апеляційної інстанції строків розгляду справи визначених ст. 195-1 КАС України.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

38. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

39. Наявність спірних правовідносин, врегульовано Законом України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ від 14 жовтня 2014 року, Кодексом законів про працю України, Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1795-ХІІ; постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року та Положенням про преміювання працівників органів прокуратури України, затвердженим наказом Генерального прокурора України № 84 від 18 червня 2015 року.

40. В той же час, положення трудового законодавства підлягає застосуванню у випадку, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин або коли про це йдеться у спеціальному законі.

41. Відповідно до п. 22 ст. 92 Конституції України, виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

42. Положеннями ст. 43 Закону України «Про прокуратуру» наведений перелік діянь, на вчинення яких прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:

1) невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків;

2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;

3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;

4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру;

5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;

6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;

7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;

8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;

9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.

43. Положеннями статей 44-50 вказаного Закону визначено порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, види дисциплінарних стягнень, строки їх застосування тощо.

44. Згідно абз. 3 п. 1 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону України «Про прокуратуру» ст.ст. 21, 28-38, 42, 44-50, 62-63, 65-79 цього Закону набирають чинності 15 квітня 2017 року.

45. Водночас, відповідно до пп. 5 п. 5-1 Перехідних положень вказаного Закону, до набрання чинності положеннями, передбаченими абз. 3 п. 1 розділу XII «Прикінцеві положення» цього Закону дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року № 1796-ХІІ (далі - Статут).

46. Як встановлено судами, що спірний наказ прокурора Запорізької області № 1«Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» прийнятий 11 січня 2017 року. Тобто, дисциплінарне провадження повинно було здійснено за правилами та відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України.

47. Відповідно ст. 8 розділу ІІІ Статуту дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

48. Відповідно до ст. 9 даного Статуту дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

49. Стаття 10 Статуту передбачає, що Генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення, зазначені у ст. 9 цього Статуту, в повному обсязі, за винятком випадків, передбачених частиною другою цієї статті.

50. Прокурори областей мають право застосовувати такі дисциплінарні стягнення: догану, пониження в посаді, звільнення, крім пониження на посаді і звільнення працівників, які призначаються Генеральним прокурором України.

51. З огляду на аналіз наведених норм, Суд приходить до висновку про те, що суди попередніх інстанцій прийшли до обґрунтованих висновків щодо наявності у прокурора області повноважень на застосування до позивача, як до працівника, який призначений на посаду Генеральним прокурором України в межах дисциплінарного провадження догани із застосуванням Дисциплінарного статуту прокуратури України, відповідно до пп. 5 п. 5-1 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру».

52. Доводи скаржника щодо відсутності, з огляду на положення п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, правових підстав для посилання у наказі про притягнення до дисциплінарної відповідальності на Дисциплінарний статут прокуратури України, є цілком необґрунтованими.

53. Дисциплінарний статут прокуратури України, затверджений постановою Верховної ради України 06 листопада 1991 року N 1796-XII в межах спірних правовідносин підлягає застосуванню, є належним нормативно - правовим актом прийнятим відповідно до Закону України «Про прокуратуру», який встановлює порядок заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини.

54. При чому, як вже зазначалось вище, що виключно положеннями ст. 43 Закону України «Про прокуратуру» визначені засади відповідальності за діяння, в тому числі за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків за вчинення яких, прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності відповідно до Статуту.

55. Посилання скаржника на ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» стосовно відсутності у керівника регіональної прокуратури права на застосування до керівника місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення без рішення КДКП, є безпідставними. Положення ст. 147-1 Кодексу законів про працю України є загальними у співвідношенні до вимог Закону України «Про прокуратуру». На час прийняття спірного наказу від 11 січня 2017 року № 1дк до повноважень прокурора області належало притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача без наявного рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

56. Крім того, судами попередніх інстанцій з урахуванням ст. 11 Статуту, обґрунтовано зазначено про те, що накладене дисциплінарне стягнення у вигляді догани відповідно до Статуту, є найменш суворим стягненням.

57. Щодо доводів скаржника про не доведення з боку відповідача факту неналежного виконання позивачем службових обов`язків, за не виконання яких, йому оголошено догану, про неврахування того, що по деяким порушенням, що стало також підставою для застосування догани, у позивача під час дисциплінарного провадження не відбиралися пояснення, а також безпідставності врахування судами наказів Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» та від 16 жовтня 2015 року № 275 «Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та їх аналізу», Суд зазначає наступне.

58. Як встановлено судами попередніх інстанцій за матеріалами справи, що обумовленою підставою для застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани стало неналежне виконання ним службових обов`язків, що призвело до тяганини при розслідуванні кримінальних проваджень, не реагування на прийняті у них слідчими та процесуальними керівниками незаконні процесуальні рішення, відсутність контролю за дотриманням обліково-реєстраційної дисципліни.

59. Повноваження керівника місцевої прокуратури визначені в ст. 13 Закону України «Про прокуратуру». Крім того, повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням визначені Кримінальним процесуальним кодексом України.

60. Також, як встановлено судами першої та апеляційної інстанції, відповідно до наказів Токмацької місцевої прокуратури «Про розподіл обов`язків між працівниками Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області», на позивача було покладено ряд обов`язків, зокрема: загальне керівництво роботою прокуратури за всіма напрямами діяльності, визначеними Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» та наказами Генерального прокурора України; організація діяльності очолюваної прокуратури, загальна координація діяльності правоохоронних органів міста Токмака та Токмацького, Оріхівського, Гуляйпільського, Пологівського, Вільнянського та Новомиколаївського районів у сфері протидії злочинності; організація і проведення оперативних нарад працівників місцевої прокуратури, контроль за виконанням прийнятих рішень; загальна організація діяльності роботи прокурорів місцевої прокуратури, які здійснюють нагляд у формі процесуального керівництва за додержанням законів слідчими та оперативними підрозділами Токмацького, Оріхівського, Гуляйпільського, Пологівського, Вільнянського та Новомиколаївського відділень поліції Пологівського відділу поліції ГУНП в області, а також Пологівського відділу поліції ГУ НП в області при провадженні досудового розслідування; здійснення процесуального керівництва та підтримання державного обвинувачення у найбільш актуальних і резонансних кримінальних провадженнях при вчиненні тяжких та особливо тяжких злочинів; організація контролю за об`єктивним відображенням в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей щодо кримінальних правопорушень, осіб, які їх учинили, та прийнятих під час досудового розслідування процесуальних рішень; загальна організація системного контролю за додержанням КПК України та нормативно-правових актів з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, а також за надходженням інформації про судове рішення у кримінальному провадженні тощо.

61. Обставини щодо фактів неналежного виконання позивачем службових обов`язків судами встановлено за наявними в матеріалах справи документами: листами прокуратури Запорізької області, адресованими керівнику Токмацької місцевої прокуратури, від 16 грудня 2016 року № 04/2/2-659-16, від 26 грудня 2016 року № 04/2/2-629-16, від 19 грудня 2016 року № 04/2/2-814-08, від 23 грудня 2016 року № 04/2/2-3604-16, від 06 січня 2017 року № 04/2/2-702-16, від 09 грудня 2016 року № 04/2/2-678-16, від 16 грудня 2016 року № 04/2/2-665-16, копіями протоколів нарад при прокуророві області, наявністю скарг на неналежне досудове розслідування у кримінальних провадженнях, копіями листів про посилення контролю за достовірністю відображення в ЄРДР та слідчій звітності відомостей.

62. Таким чином, суди попередніх інстанцій, з урахуванням ст. 90 КАС України належним чином встановили фактичні обставини справи та дійшли цілком обґрунтованого висновку щодо неналежного виконання позивачем службових обов`язків, що стало підставою для притягнення його дисциплінарної відповідальності.

63. Жодні доводи скаржника з приводу недоведеності відповідачем неналежного виконання позивачем своїх службових обов`язків та не врахування судами наведених з цього приводу обставин, не спростовують висновків суду першої та апеляційної інстанції. Така оцінка документам надавалась судами в їх взаємній сукупності.

64. Стосовно доводів скаржника щодо безпідставного застосування до нього дисциплінарного стягнення за невиконання наказів Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» та від 16 жовтня 2015 року № 275 «Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу», оскільки такі накази не зареєстровані Міністерством юстиції України, Суд вважає також безпідставними.

65. Відповідно до п. 1 Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03 жовтня 1992 року № 493, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

66. Відповідно до пунктів 2, 3, 5 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

На державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм;

е) рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

67. Також відповідно до п.1.4 Положення про порядок підготовки та подання на державну реєстрацію нормативно-правових актів Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 13 жовтня 2015 року № 265, державній реєстрації підлягають накази Генеральної прокуратури України нормативно-правового змісту незалежно від строку їх дії та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з обмеженим доступом, а також прийняті в порядку експерименту, якщо в них є одна або більше норм, які:

зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, міжнародними договорами України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління Генеральної прокуратури України.

68. Зі змісту наказів Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн та від 16 жовтня 2015 року № 275 судами зроблені правильні висновки про те, що такі накази розроблені з метою забезпечення організації та координації роботи органів прокуратури, не містять нових норм права, не зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян та не мають міжвідомчого характеру, а відтак, доводи скаржника на необхідність державної реєстрації таких наказів є необґрунтованими. Реєстрація наказів Генерального прокурора України нормативно-правового змісту передбачена Законом України в редакції 14 жовтня 2014 року, але на час прийняття спірних наказів, діяв Закон України «Про прокуратуру» в редакції від 05 листопада 1991 року, де державна реєстрація наказів Генерального прокурора України не передбачалася.

69. Крім того, відповідно до ст. 17 Закону України «Про прокуратуру», під час здійснення повноважень, пов`язаних з реалізацією функцій прокуратури, прокурори є незалежними, самостійно приймають рішення про порядок здійснення таких повноважень, керуючись при цьому положеннями закону, а також зобов`язані виконувати лише такі вказівки прокурора вищого рівня, що були надані з дотриманням вимог цієї статті.

70. Як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, що накази, а також вказівки, що прямо стосуються реалізації прокурором функцій прокуратури, видані (віддані) в письмовій формі в межах повноважень, визначених законом, є обов`язковими до виконання відповідним прокурором, а відтак, позивач зобов`язаний був у своїй діяльності дотримуватися наказів Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн та від 16 жовтня 2015 року № 275.

71. Судами також надана обґрунтована оцінка доводам позивача щодо безпідставності його посилання на надмірне навантаження, як на підставу неможливості належного виконання своїх обов`язків. Позивач, як керівник місцевої прокуратури, повинен був належним чином організувати діяльність очолюваної ним прокуратури, контролювати та координувати роботу прокуратури та її відділів зокрема через своїх заступників та керівників відділів.

72. Таким чином, Суд враховуючи, що судами правомірно та обґрунтовано встановлено, що в ході розгляду справи знайшли своє підтвердження факти неналежного виконання позивачем службових обов`язків, та зважаючи, що застосоване до позивача наказом від 11 січня 2017 року № 1дк дисциплінарне стягнення (догана) є найменш суворим з передбачених Статутом, тому спірний наказ прокурора Запорізької області прийнятий на підставі, у межах своїх повноважень та у спосіб, що визначені законодавством, з урахуванням усіх встановлених обставин, що мають значення, а тому підстав для визнання такого наказу протиправним та його скасування, не має.

73. Щодо доводів скаржника стосовно наказу № 387ц від 20 грудня 2016 року Суд зазначає, що відповідно до змісту вказаного наказу, позивачу в грудні 2016 року виплачено премію у розмірі 50% від місячного фонду преміювання. Водночас, позивач зазначає, що заслуговує на премію в розмірі 100% від місячного фонду преміювання, а тому просить, щоб суд зобов`язав відповідача нарахувати та виплатити позивачу різницю в премії.

74. Відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за вислугу років; виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

75. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

76. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» керівникам органів прокуратури надано право у межах затвердженого фонду оплати праці здійснювати преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи, а також з нагоди державних, професійних свят та ювілейних дат у межах фонду преміювання, утвореного у розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників визначаються у положенні про преміювання.

77. Наказом Генерального прокурора України від 18 червня 2015 року № 84 затверджено Положення про преміювання працівників органів прокуратури України, відповідно до п. 1.8 якого у разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи і порушення трудової дисципліни премія виплачується в меншому розмірі або не виплачується.

78. Судами попередніх інстанцій зроблений правильний висновок, що преміювання працівників прокуратури є правом керівника органу прокуратури, яке він реалізовує на власний розсуд з врахуванням особистого вкладу працівника в загальні результати роботи та в межах затвердженого фонду оплати праці.

79. За встановлених судами обставин справи, з наданої відповідачем до суду копії рапорта прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення юриста 1 класу Коваль І. М. від 09 грудня 2016 року, яким повідомлено про те, що стан досудового розслідування у кримінальному провадженні № 12016080210001215 від 28 серпня 2016 року не відповідає вимогам КПК України, у зв`язку з чим надійшло звернення народного депутата України ОСОБА_4 .

80. Порушення стали можливими через неналежне виконання своїх службових обов`язків прокурором Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_5 та керівником Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 На копії рапорта міститься відмітка про ознайомлення позивача з таким рапортом 14 грудня 2016 року.

81. В наказі Генерального прокурора України № 84 від 18 червня 2015 про затвердження Положення про преміювання працівників органів прокуратури України зазначено, що з вказаний наказ надсилається прокурорам обласного рівня, доводиться до відома прокурорсько-слідчих працівників. Позивач в судовому засіданні суді першої інстанції підтвердив, що зміст Положення про преміювання працівників органів прокуратури України йому був відомий, оскільки примірник наказу надходив до місцевої прокуратури.

82. Враховуючи наявність рапорта від 09 грудня 2016 року та дискреційних повноважень у керівника регіональної прокуратури на самостійне встановлення розміру премії, з урахуванням наявних зауважень на роботу позивача, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків, що підстав для визнання протиправним та скасування наказу № 387ц від 20 грудня 2016 року в частині, що стосується позивача, а відтак і підстав для зобов`язання відповідача доплатити позивачу премію за грудень 2016 року до рівня 100% місячного фонду преміювання, немає.

83. Наведені доводи скаржника щодо порушення судом апеляційної інстанції строків, визначених ст. 195- 1 КАС України, розгляду справи Суд не приймає до уваги, як такі, що не утримують в собі процесуально-правових підстав для скасування ухвали суду апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення для задоволення позовних вимог.

84. Відтак, аналізуючи встановлені судами обставини справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, не спростованими доводами касаційної скарги про обґрунтованість позовних вимог та, як наслідок, про наявність підстав для задоволення адміністративного позову в повному обсязі.

85. Суд касаційної інстанції визнає, що суд першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального та процесуального права при вирішенні даної справи та вважає, що суди за наявними у справі матеріалами повно встановили обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, та надали їм належну правову оцінку на підставі норм закону, що підлягали застосуванню до даних правовідносин. Жодні доводи касаційної скарги не спростовують правильності прийнятих судами рішень, та не надають жодних підстав для задоволення позову.

86. Відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов