Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.04.2018 року у справі №808/1048/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 квітня 2018 року

Київ

справа №808/1048/17

адміністративне провадження №К/9901/29665/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Прокуратури Запорізької області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Панченко О.М., судді - Іванов С.М., Чередниченко В.Є.) у справі

за позовом ОСОБА_3

до Прокуратури Запорізької області

про визнання протиправним та скасування наказу прокурора Запорізької області №5дк від 07 лютого 2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

Короткий зміст позовних вимог.

1. 25 квітня 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до прокуратури Запорізької області, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Запорізької області №5дк від 07.02.2017 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що працює на посаді керівника Запорізької місцевої прокуратури №3. Позивач вважає, що оскаржуваний наказ є таким, що виданий відповідачем всупереч повноважень та у спосіб, що не передбачений Конституцією та законами України, не обґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Відповідно до статті 147-1 Кодексу законів про працю України, дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу працівника. Зважаючи на те, що позивач призначений на посаду керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 наказом Генерального прокурора України, він вважає, що виключне право застосовувати дисциплінарне стягнення до нього має Генеральний прокурор України. Також вказував на те, що перед винесенням оскаржуваного наказу у позивача не було відібрано письмові пояснення, а надані позивачем пояснення щодо розслідування кримінальних проваджень та неналежного здійснення процесуального керівництва у них підпорядкованими прокурорами не враховано під час прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, чим порушено право позивача на прийняття участі у процесі прийняття рішення. Крім того, позивач вважає безпідставними посилання на порушення ним галузевих наказів Генерального прокурора України, тому що вважає, що такі накази не відповідають вимогам Закону України «Про прокуратуру», оскільки не зареєстровані у Міністерстві юстиції України та не включені до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, а їх положення не відповідають нормам Конституції та законів України. Також, позивач вважає, що викладені в оскаржуваному наказі факти неналежного виконання ним службових обов'язків не відповідають дійсності. Крім того, наявні посилання на неналежне виконання тих повноважень, які відповідно до положень Закону України «Про прокуратуру» та Кримінального процесуального кодексу України не відносяться до повноважень керівника місцевої прокуратури. Позивач звертає увагу на порушення строку застосування дисциплінарного стягнення, визначеного ст.148 Кодексу законів про працю України та ст.12 Дисциплінарного статуту прокуратури України, а також вважає, що при вирішенні питання про застосування до нього дисциплінарного стягнення з боку прокурора області мало місце упереджене ставлення до нього у порівнянні з іншими прокурорами.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

3. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_3 відмовлено у повному обсязі.

4. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що можливість застосування при дисциплінарному провадженні щодо прокурорсько-слідчих працівників норм Дисциплінарного статуту прокуратури України прямо передбачена пп.5 п.5-1 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру». При цьому, як встановлено судом, регіональний прокурор наділений правом застосування до підлеглих прокурорів такого виду дисциплінарного стягнення, як догана, у тому числі і до прокурора, призначеного на посаду Генеральним прокурором України, що спростовує твердження позивача про відсутність у прокурора області відповідних повноважень на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Також суд першої інстанції зазначив, що порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність, тобто сам по собі факт неподання письмових пояснень особою, яка вчинила дисциплінарний проступок, не може перешкоджати прийняттю рішення про притягнення такої особи до дисциплінарної відповідальності за умови, якщо цій особі було відомо про наявність дисциплінарного провадження та надано можливість і достатній час для надання письмових пояснень, оскільки інакше це могло б призвести до відповідних зловживань з боку порушника. На підставі наявних в матеріалах справи доказів, а також пояснень позивача суд встановив, що позивач був присутній на оперативній нараді, відповідно до порядку денного мав слово для виступу та надання звіту про роботу підпорядкованої місцевої прокуратури, з огляду на що суд дійшов висновку, що позивач брав безпосередню участь при вирішенні питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та мав можливість висловити свою позицію з даного питання, отже право позивача на участь у прийнятті рішення щодо притягнення його до дисциплінарної відповідальності не порушено. Щодо наявності підстав для застосування до позивача дисциплінарного стягнення суд зауважив, що позивач, як керівник прокуратури, також окремо несе відповідальність за ефективність діяльності органу, керівником якого він є. В даному випадку, на думку суду, більшість порушень, установлених в наказі №5дк, стосуються саме неналежної організації діяльності місцевої прокуратури та неналежного нагляду за діяльністю органів досудового слідства та розслідування підрозділами Дніпровського ВП ГУНП в Запорізькій області. За таких обставин, суд дійшов висновку, що відповідач під час прийняття оскаржуваного наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності діяв обґрунтовано, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції.

5. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 задоволено.

5.1 Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року у справі №808/1048/17 скасовано.

5.2 Позов задоволено.

5.3 Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Запорізької області №5дк від 07.02.2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».

5.4 Стягнуто на користь ОСОБА_3 судовий збір в сумі 1344 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Прокуратури Запорізької області.

6. Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції, прийшов до висновку, що обов'язковою умовою, що забезпечує додержання процедури застосування дисциплінарного стягнення, є отримання від особи відповідним органом, уповноваженим на вирішення питання про накладення стягнення, письмових пояснень з приводу встановлених порушень. Апеляційний суд зазначив, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки порушенню процедури накладення дисциплінарного стягнення. Так, законодавче регулювання вказаної процедури не передбачає виключень у контексті необхідності отримання від особи відповідних письмових пояснень, що в тому числі переслідує мету належним чином у встановленому обсязі забезпечення права особи на участь у процесі прийняття рішення. Крім того, отримання органом, уповноваженим на застосування дисциплінарного стягнення, письмових пояснень особи з приводу встановлених порушень знаходиться у безпосередньому зв'язку із забезпеченням об'єктивності з'ясування обставин проступку. Таким чином, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про те, що зазначене порушення не можна вважати таким, що не вплинуло на правильність оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, з огляду на що відповідні посилання суду першої інстанції є необґрунтованими та помилковими.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).

7. 26 жовтня 2017 року Прокуратура Запорізької області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року.

8. В касаційній скарзі прокуратура, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року та залишити в силі постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року.

9. В обґрунтування поданої касаційної скарги Прокуратура Запорізької області вказує на те, що правова оцінка дисциплінарного проступку повинна проводитись судом на підставі з'ясування усіх обставин його вчинення, у тому числі з урахуванням письмового пояснення працівника. Однак, скаржник, посилаючись на позицію Верховного суду України, викладену у постанові від 19 жовтня 2016 року, зауважує, що невиконання власником або уповноваженим ним органом обов'язку зажадати письмове пояснення від працівника та неодержання такого пояснення не є підставою для скасування дисциплінарного стягнення, якщо факт порушення трудової дисципліни підтверджений представленими суду доказами. Скаржник зазначає, що позивач був обізнаний з яких підстав він притягається до дисциплінарної відповідальності, про що надав пояснення на оперативній нараді, у свою чергу, прокурор Запорізької області виконав свій обов'язок особисто з'ясувати обставини дисциплінарного проступку. Таким чином, вважає, що судове рішення суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам статті 159 КАС України, а тому підлягає скасуванню.

10. Позивачем до суду касаційної інстанції надіслано заперечення на касаційну скаргу, які вмотивовані доводами, аналогічними наведеним у позовній заяві. Окрім цього, позивач зазначив, що працівники відділу роботи з кадрами лише 07 лютого 2017 року після ознайомлення його зі спірним наказом попросили надати відповідні пояснення у зв'язку з необхідністю їх долучення до матеріалів справи. Позивач вважає, що всі обставини, зазначені у спірному наказі, не лише не доведені відповідачем, а навпаки спростовані доказами, та безпосередньо досліджені судами першої та апеляційної інстанцій.

11. Ухвалою Верховного Суду від 20 квітня 2018 року зазначену касаційну скаргу прийнято до провадження та призначено до судового розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ.

12. Наказом Генерального прокурора України від 08 грудня 2015 року №757к юриста 2 класу ОСОБА_3 призначено керівником Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області строком на п'ять років з 15 грудня 2015 року.

13. На спільних нарадах, що відбулися при прокуророві Запорізької області 22 грудня 2016 року та 20 січня 2017 року, обговорено питання про стан протидії злочинності у сфері земельних відносин, представництва інтересів держави в зазначеній сфері; про стан процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, пов'язаних із незаконним зайняттям рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом, захисту інтересів держави у вказаній сфері; про стан облікової дисципліни при відображенні в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей про кримінальні правопорушення, осіб, які їх учинили, та рух кримінальних проваджень, а також підведено підсумки роботи органів прокуратури області у 2016 році, визначено завдання на наступний період в умовах законодавчих змін та реформування органів прокуратури.

14. 20 січня 2017 року на нараді про підсумки роботи органів прокуратури області у 2016 році, завдання на наступний період в умовах законодавчих змін та реформування органів прокуратури, встановлено факти неналежного виконання позивачем службових обов'язків, порушення вимог чинного законодавства України, прорахунки в організації роботи та відсутність належного контролю за підлеглими, у зв'язку з встановленням яких вирішено притягнути керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності за допущені суттєві недоліки в роботі.

15. Наказом прокурора Запорізької області від 07 лютого 2017 року №5дк «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» керівнику Запорізької місцевої прокуратури №3 юристу І класу ОСОБА_3 оголошено догану за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», Кримінально процесуального кодексу України, наказів Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року №4гп «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні», від 30 грудня 2014 року №156 «Про заходи щодо вдосконалення представницької діяльності органів прокуратури», від 16 жовтня 2015 року №275 «Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу». З даним наказом позивача ознайомлено у той самий день.

16. Позивачем надано письмові пояснення з приводу недоліків, наголошених на оперативній нараді під головуванням прокурора області «Про результати роботи органів прокуратури області у 2016 році». Вказані пояснення подані після винесення наказу прокурора Запорізької області від 07 лютого 2017 №5дк.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ.

17. Стаття 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Преамбула Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII): цей Закон визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

19. Частина 3 Закону №1697-VII: під час здійснення повноважень, пов'язаних з реалізацією функцій прокуратури, прокурори є незалежними, самостійно приймають рішення про порядок здійснення таких повноважень, керуючись при цьому положеннями закону, а також зобов'язані виконувати лише такі вказівки прокурора вищого рівня, що були надані з дотриманням вимог цієї статті. Прокурори вищого рівня мають право давати вказівки прокурору нижчого рівня, погоджувати прийняття ним певних рішень та здійснювати інші дії, що безпосередньо стосуються реалізації цим прокурором функцій прокуратури, виключно в межах та порядку, визначених законом. Генеральний прокурор має право давати вказівки будь-якому прокурору.

20. Частина 4 Закону №1697-VII: накази адміністративного характеру, а також вказівки, що прямо стосуються реалізації прокурором функцій прокуратури, видані (віддані) в письмовій формі в межах повноважень, визначених законом, є обов'язковими до виконання відповідним прокурором.

21. Частина 1 статті 43 Закону №1697-VII: прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:

22. невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків;

22.1. необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;

22.2. розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;

22.3. порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру;

22.4. вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;

22.5. систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;

22.6. порушення правил внутрішнього службового розпорядку;

22.7. втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;

22.8. публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.

23. Абзац 3 пункту 1 Розділу ХІІ «Прикінцеві положення» Закону №1697-VII: цей Закон набирає чинності з 15 липня 2015 року, крім статей 21, 28-38, 42, 44-50, 62-63, 65-79 цього Закону, які набирають чинності 15 квітня 2017 року.

24. Підпункт 5 пункту 5-1 Розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону №1697-VII: до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" цього Закону дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року №1795-XII.

25. Стаття 8 розділу ІІІ Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року №1795-XII (далі - Дисциплінарний статут): дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

26. Стаття 9 Дисциплінарного статуту: дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

27. Стаття 10 Дисциплінарного статуту: Генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення, зазначені у статті 9 цього Статуту, в повному обсязі, за винятком випадків, передбачених частиною другою цієї статті. Позбавлення або пониження в класному чині державного радника юстиції 1, 2, 3 класів провадиться Президентом України за поданням Генерального прокурора України. Прокурори Кримської АРСР, областей, міста Києва та прирівняні до них прокурори мають право застосовувати такі дисциплінарні стягнення: догану, пониження в посаді, звільнення, крім пониження на посаді і звільнення працівників, які призначаються Генеральним прокурором України. При необхідності застосування заходу дисциплінарного стягнення, що перевищує повноваження зазначених прокурорів, вони вносять подання Генеральному прокурору України. Особи, нагороджені нагрудним знаком "Почесний працівник прокуратури України", можуть бути звільнені з роботи лише за попередньою згодою Генерального прокурора України. Міські і районні прокурори, інші прирівняні до них прокурори вносять подання вищестоящому прокурору про накладення дисциплінарного стягнення на підлеглих їм прокурорсько-слідчих працівників.

28. Стаття 11 Дисциплінарного статуту: дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

29. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

30. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

31. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

32. Суд зазначає, що приписи ст. 11 Дисциплінарного статуту визначають безпосередній обов'язок прокурора, який вирішує питання про накладення дисциплінарного стягнення, особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. Зазначений обов'язок передбачено задля об'єктивного та повного розгляду питання щодо притягнення особи, якою вчинено дисциплінарний проступок, до відповідальності з метою забезпечення права особи на участь у процесі прийняття рішення. Проте, такі пояснення, як встановлено судами попередніх інстанцій, відібрані у позивача вже після винесення спірного наказу про притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

33. Таким чином, Суд погоджує позицію суду апеляційної інстанції стосовного того, що пояснення порушника трудової дисципліни є однією з важливих форм гарантії, наданих порушнику для захисту своїх законних прав та інтересів, направлених проти безпідставного застосування стягнення. За таких обставин, враховуючи, що відповідачем оскаржуваний наказ прийнято з істотним порушенням встановленої процедури застосування дисциплінарного стягнення, без отримання від позивача відповідних письмових пояснень, вказане рішення суб'єкта владних повноважень не можна вважати таким, що відповідає засадам розсудливості та обґрунтованості. Відповідачем не було отримано викладену письмово позицію позивача із приводу відповідних порушень, що унеможливило прийняття рішення з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття.

34. Таким чином, Суд вважає, що зазначене порушення не можна вважати таким, що не вплинуло на правильність оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, з огляду на що відповідні посилання суду першої інстанції є необґрунтованими та помилковими.

35. Суд підтримує висновки суду апеляційної інстанції щодо того, що наданню оцінки роботі позивача та наявності чи відсутності в його діях складу дисциплінарного проступку передує обставина прийняття відповідачем рішення саме з урахуванням пояснень позивача, які повинні викладатись в письмовій формі.

36. Згідно п. 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

37. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу Прокуратури Запорізької області без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки апеляційним судом при винесенні оскаржуваної постанови не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

38. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

39. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судового рішення відсутні.

40. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

41. В задоволенні касаційної скарги Прокуратури Запорізької області - відмовити.

42. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року у цій справі залишити без змін.

43. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

В.М. Шарапа