Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.02.2018 року у справі №815/2057/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 листопада 2018 року

м. Київ

справа №815/2057/16

адміністративне провадження №К/9901/215/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Кравчука В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Одеської міської ради на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року (головуючий суддя Федусик А.Г., судді: Димерлій О.О., Єщенко О.В.) у справі №815/2057/16 за позовом Одеської міської ради до Державного реєстратора Одеського міського управління юстиції Заяць Костянтина Вікторовича, треті особи - ОСОБА_2, Управління державної реєстрації юридичного департаменту Одеської міської ради, Дачно-садове товариство «Маяк-3», про скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

В квітні 2016 року Одеська міська рада (далі по тексту - позивач) звернулась до суду з позовом до Державного реєстратора Одеського міського управління юстиції Заяць Костянтина Вікторовича (далі по тексту - відповідач), в якому просила скасувати рішення відповідача від 31 березня 2015 року з індексним номером - 20392815 про державну реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на житловий будинок, розташований за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 290 кв.м., житловою площею 39,7 кв.м.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 року позовні вимоги задоволено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що оскільки рішенням Київського районного суду м. Одеси від 28 квітня 2015 року, залишеним без змін ухвалою апеляційного суду м. Одеси від 20 липня 2015 року, по справі № 520/16895/14-ц було встановлено факт самовільного зайняття земельної ділянки комунальної власності та здійснення самочинного будівництва двох трьохповерхових будинків, на які ОСОБА_2 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за спірною адресою (будівельний паспорт) не видавалися, а наказом ДАБІ від 26 лютого 2015 року № 12 «СК» реєстрацію повідомлення від 14 березня 2014 року № ОД 062140730239 про початок виконання будівельних робіт з будівництва індивідуального садового будинку було скасовано, спірне рішення Державного реєстратора Одеського міського управління юстиції Заяць К.В. є протиправним та підлягає скасуванню.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов Одеської міської ради до Державного реєстратора Одеського міського управління юстиції Заяць К.В., треті особи - ОСОБА_2, Управління державної реєстрації юридичного департаменту Одеської міської ради та Дачно-садове товариство «Маяк-3» про скасування рішення залишено без задоволення.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що доводи позивача щодо самовільного захоплення позивачем земельної ділянки під будівництво, не відповідають обставинам справи та є безпідставними, оскільки вказана земельна ділянка була виділена ОСОБА_2 Дачно-садовим товариством «Маяк-3» з земель, які раніше були передані останньому у користування. При цьому предметом розгляду справи № 520/16895/14-ц була інша земельна ділянка, яка мала статус землі загального користування і ніким не передавалася ОСОБА_2 Факт будівництва спірного об'єкту до 05 серпня 1992 року підтверджується показаннями свідка, а відтак останній не може вважатися самочинно побудованим відповідно до приписів Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, затвердженої наказом Держбуду України 24 травня 2001 року № 127.

Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, Одеська міська рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення Київського районного суду м. Одеси від 28 квітня 2015 року, залишене без змін ухвалою апеляційного суду м. Одеси від 20 липня 2015 року, по справі № 520/16895/14-ц, має преюдиційне значення для вирішення даної справи, а встановлені обставини самочинного будівництва не підлягають доказуванню при розгляді інших справ відповідно до приписів статті 72 КАС України, що не було враховано судом апеляційної інстанції. Обставини, встановлені в рамках справи № 520/16895/14-ц дозволяють критично оцінювати показання свідка щодо будівництва спірного об'єкту до 05 серпня 1992 року. До того ж, у повідомленні про початок виконання будівельних робіт з будівництва ОСОБА_2 самостійно було зазначено про початок будівництва саме у 2014 році. При цьому вказаним судовим рішенням встановлено факт самочинного будівництва саме за адресою: АДРЕСА_1, що спростовує висновок суду апеляційної інстанції, що предметом розгляду у справі № 520/16895/14-ц була інша земельна ділянка, яка ніким ОСОБА_2 не передавалась. Наголошено на тому, що матеріали справи не містять жодних доказів того, що земельна ділянка, забудована ОСОБА_2 за адресою: АДРЕСА_1, є сформованою у межах території Дачно-садового товариства «Маяк-3» та зареєстрована у встановленому законом порядку, як і не надано доказів того, що вона була передана у користування вказаному товариству. Зауважено, що земельна ділянка, на якій побудовано об'єкт нерухомого майна, є власністю територіальної громади м. Одеса, вона у встановленому законом порядку не відводилась ОСОБА_2, при цьому в матеріалах справи відсутні правовстановлюючі документи, на підставі яких відповідачем було зареєстровано право власності на спірну земельну ділянку. Крім того, в провадженні Київського районного суду м. Одеса знаходиться цивільна справа № 520/3967/17 за позовом обслуговуючого кооперативу «Добра родина» до ОСОБА_2, треті особи - Одеська міська рада, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, департамент комунальної власності Одеської міської ради, про усунення перешкод у здійсненні права користування та зобов'язання вчинити певні дії, підставою для подання якого також став факт самочинного будівництва ОСОБА_2 будинків за адресою: АДРЕСА_1.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Суди попередніх інстанцій установили, що 31 березня 2015 року державним реєстратором Одеського міського управління юстиції Заяць К.В. прийнято рішення за індексним номером 20392815 про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, на підставі якого до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про державну реєстрацію права власності ОСОБА_2 на житловий будинок, що розташований за адресою: АДРЕСА_1.

Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 21 квітня 2016 року з індексним номером 57884146 підставою виникнення права власності на житловий будинок загальною площею 290 кв. м., житловою площею 39,7 кв. м., стало свідоцтво про право власності від 31 березня 2015 року № 35687233, видане Реєстраційною службою Одеського міського управління юстиції Одеської області.

Рішенням Київського районного суду м. Одеси від 28 квітня 2015 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Одеської області від 20 липня 2015 року, по справі № 520/16895/14-ц позов ОСОБА_4, ОСОБА_5 було задоволено частково та зобов'язано ОСОБА_2 не чинити перешкоди ОСОБА_4, ОСОБА_5 у здійсненні права користування землями загального користування, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1, а також зобов'язано ОСОБА_2 за власний рахунок відновити сходи по схилу, які він самочинно зрізав за адресою: АДРЕСА_1.

Листом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 28 серпня 2015 року № 01-11/3204 було повідомлено, що ОСОБА_2 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за спірною адресою (будівельний паспорт) не видавалися.

Згідно з листом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 07 вересня 2015 року № 05/1-2053 наказом від 26 лютого 2015 року № 12 «СК» реєстрацію повідомлення від 14 березня 2014 року № ОД 062140730239 про початок виконання будівельних робіт з будівництва індивідуального садового будинку за адресою: АДРЕСА_1, замовник якого є ОСОБА_2, було скасовано.

Відповідно до акту Київської районної адміністрації Одеської міської ради від 12 лютого 2015 року з фотофіксацією, листа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 28 серпня 2015 року № 01-11/3204, листа Департаменту ДАБІ в Одеській області від 07 вересня 2015 року № 05/1-10068 встановлено факт здійснення самочинного будівництва за адресою: АДРЕСА_1.

06 квітня 2015 року Київською районною адміністрацією Одеської міської ради було видане розпорядження № 113, яким зобов'язано ОСОБА_2 припинити будівельні роботи та у десятиденний строк знести самовільно збудовані два трьохповерхових будинки, розташовані за адресою: АДРЕСА_1.

З огляду на вказані обставини, позивач звернувся до суду з позовом про скасування рішення відповідача від 31 березня 2015 року з індексним номером - 20392815 про державну реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на житловий будинок, розташований за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 290 кв.м., житловою площею 39,7 кв.м., оскільки, на думку позивача, земельна ділянка за вказаною адресою є власністю територіальної громади м. Одеси.

Розглядаючи дану справу, суди попередніх інстанцій виходили з того, що цей спір є публічно-правовим.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» указав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Разом з тим, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

З матеріалів справи вбачається, що позивач звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора щодо реєстрації за третьою особою права власності на нерухоме майно (житловий будинок), оскільки вважає його прийнятим всупереч нормам закону і таким, що порушує права та охоронювані законом інтереси територіальної громади, як власника земельної ділянки комунальної власності.

На підставі частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Засади захисту права власності, які поширюються і на правовідносини щодо права користування, регулюються статтею 386 ЦК України; право власника на витребування майна із чужого незаконного володіння та захист права власності від порушень, не пов'язаних із позбавленням володіння, - статті 387, 391 цього Кодексу.

Згідно із статтею 391 ЦК України власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном.

Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).

Згідно з частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Так, предметом розгляду в цій справі є не стільки дії та рішення державного реєстратора як суб'єкта, наділеного владно-управлінськими функціями, виходячи з підстав позову, скільки дії ОСОБА_2 по безпідставному використанню земельної ділянки, власником якої себе вважає позивач. При цьому позов не містить посилань на порушення процедури реєстрації, а стосується земельних правовідносин і самовільного зайняття земельної ділянки.

Слід зазначити, що вимоги позивача до державного реєстратора Одеського міського управління юстиції Заяць К.В. обґрунтовано відсутністю належних доказів наявності у ОСОБА_2 права власності чи права користування земельною ділянкою, що знаходиться під житловим будинком, що свідчить про незаконність вчиненої державної реєстрації відповідного права власності.

Отже, з обґрунтувань адміністративного позову випливає, що ці вимоги мають похідний характер і їх вирішення залежить від висновку суду з приводу правомірності використання ОСОБА_2 земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1.

При цьому суд касаційної інстанції зауважує, що оскарження рішення про реєстрацію права власності на будівлі, розташовані на земельній ділянці, не можна вважати належним способом захисту прав позивача у спорі щодо землекористування, який фактично виник між позивачем та третьою особою.

З огляду на викладене колегія суддів доходить до висновку, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Аналогічна правова позиція викладена і в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі №822/3024/17.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Статтею 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і, зокрема, закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтею 238 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Пунктом першим частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1).

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Враховуючи, що судами першої та апеляційної інстанції були порушені правила юрисдикції, колегія суддів приходить до висновку про скасування постанови Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 року та постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року у справі №815/2057/16 та закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 343, 354, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Одеської міської ради задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року у справі №815/2057/16 скасувати.

Провадження у справі № 815/2057/16 закрити.

Роз'яснити позивачу право на звернення з цим позовом до суду в порядку цивільного судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

В.М. Кравчук ,

Судді Верховного Суду