Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2019 року

Київ

справа №804/6244/16

касаційне провадження №К/9901/43364/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Желєзного І.В., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13.04.2017 (головуючий суддя: Семененко Я.В., судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.) у справі №804/6244/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» до Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про визнання протиправним та скасування припису,

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» (далі - «АТБ-маркет»; позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - відповідач), в якому просило: визнати протиправним та скасувати припис від 09.09.2016 № 1 про припинення реалізації алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива (крім безалкогольного) у магазинах ТОВ «АТБ-маркет», розташованих на території м. Суми, у період з 22 години до 8 години кожного дня, винесений Головним управлінням Держпродспоживслужби в Сумській області Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що припис винесений без наявності на те законодавчо визнаних підстав, оскільки жодним нормативно-правовим актом не обмежено право здійснювати суб`єктом господарювання продажу алкогольної продукції у нічний та ранковий час, а рішення ради, яким встановлено заборону щодо реалізації алкогольної продукції з 22 години по 08 годину кожного дня прийнято з перевищенням встановлених законодавством меж повноважень. Також позивач вказав на те, що припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів виноситься виключно за умови наявності встановлених порушень суб`єктом господарювання цих вимог, тоді як відповідачем не зазначено, які конкретно норми законодавства були порушені позивачем.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.11.2016 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Сумської міської ради від 02.02.2012, яким встановлені обмеження щодо реалізації алкогольних напоїв у нічний та ранковий час, відповідає повноваженням, якими наділені органи місцевого самоврядування. Аналізуючи повноваження органів місцевого самоврядування, в контексті можливості ухвалення ними рішень з приводу запровадження обмежень на реалізацію алкогольних напоїв, суд першої інстанції вказав на те, що ухваленим рішенням рада не втрутилася у господарську діяльність підприємств торгівлі міста, тому що останні не позбавлені права щоденної реалізації алкогольних напоїв у період часу з 08.00 години ранку до 22.00 години вечора. При цьому, судом першої інстанції зроблено висновок про те, що в такій спосіб органом місцевого самоврядування вжито адекватних і розумних заходів для захисту права людини на повагу до приватного і сімейного життя, яке гарантовано статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, при цьому дотримано справедливу рівновагу між конкуруючими інтересами позивача, як представника приватного бізнесу, і громади в цілому, беручи при цьому до уваги, що позивач у своїй діяльності має певну свободу розсуду.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13.04.2017 скасовано постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.11.2016 та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що визначальним у цій справі є встановлення обставин, які б підтверджували (спростовували) наявність правових підстав для винесення відповідачем оскаржуваного припису, у той же час надання правової оцінки рішенню ради виходить за межі предмету доказування у цій справі. Суд апеляційної інстанції зазначив, що обов`язковою умовою для винесення припису є встановлення факту порушення прав споживачів, натомість у акті перевірки, який слугував підставою для винесення припису, відповідачем не зазначено, які права споживачів порушуються позивачем. Також апеляційний суд зазначив про те, що рішенням ради не встановлювався режим роботи спеціалізованих магазинів, спеціалізованих відділів, секцій, а тому посилання відповідача на положення пункту 7 Правил торгівлі алкогольними напоями, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 №854 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Правила) є необґрунтованими.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просив суд скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуваний припис винесено у спосіб та у межах визначених законодавством повноважень, що безпідставно не враховано судом апеляційної інстанції. У ході перевірки перевіряючими було виявлено факт продажу позивачем алкогольної продукції у заборонений рішенням Сумської міської ради від 29.02.2012 №1211-МР час, що є порушенням правил торгівлі алкогольними напоями. Скаржник також відзначив, що не наділений повноваженнями, зокрема, що перевірки законності рішень місцевого самоврядування, тоді як, рішення такого органу є обов`язковими до виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18.07.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

На адресу суду касаційної інстанції від позивача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просив суд залишити оскаржуване рішення без змін, а касаційну скаргу відповідача без задоволення.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 17.07.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 19.08.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Верховний Суд переглянув оскаржене судове рішення у межах доводів касаційної скарги з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судом, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що видами господарської діяльності позивача за КВЕД є, зокрема, роздрібна торгівля алкогольними та іншими напоями.

Свою господарську діяльність позивач, в т.ч., провадить на території м. Суми.

На підставі звернення депутата Сумської міської ради Сагача А.Г. , згоди Держспоживслужби України від 25.08.2016 №603-155-6/8993, Управлінням захисту споживачів Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області Державної служби України проведена позапланова перевірка дотримання магазином «Продукти-518» ТОВ «АТБ-маркет» (пр. Лушпи, буд.46, м. Суми) Правил роздрібної торгівлі алкогольними напоями, за результатами якої складено акт перевірки дотримання законодавства про захист прав споживачів від 30.08.2016 №000044.

Перевіркою встановлено порушення позивачем вимог пункту 7 Правил, що виразилось у здійснення продажу алкогольних напоїв у заборонений рішенням Сумської міської ради від 29.02.2012 №1211-МР час, а саме: з 22 години вечора по 08 годину ранку.

На підставі акту перевірки та встановлених порушень, відповідачем винесено припис від 09.09.2016 № 1 про припинення реалізації алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива (крім безалкогольного) у магазинах ТОВ «АТБ-маркет», розташованих на території м. Суми, у період з 22 години до 8 години кожного дня, яким вимагалось:

1. Здійснювати реалізації алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива (крім безалкогольного), виключно у встановлений рішенням Сумської міської ради від 29.02.2012 №1211-МР час, а саме з 8 години до 22 години кожного дня;

2. Не допускати порушення вказаного режиму роботи відділів з продажу алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива (крім безалкогольного) у магазинах «Продукти» ТОВ «АТБ-маркет» на території м. Суми;

3. Про виконання припису надати Головному управлінню Держпродспоживслужби в Сумській області письмову інформацію в термін до 23.09.2016.

Зазначений припис і є предметом спору у цій справі.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до положень частини першої статті 26 Закону України від 12.05.1991 №1023-XII «Про захист прав споживачів» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі Закон №1023-XII) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, здійснює державний контроль за додержанням законодавства про захист прав споживачів, забезпечує реалізацію державної політики щодо захисту прав споживачів і має право видавати суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про припинення порушень прав споживачів.

Порядком проведення перевірок у суб`єктів господарювання сфери торгівлі і послуг, у тому числі ресторанного господарства, якості продукції, додержання обов`язкових вимог щодо безпеки продукції, а також додержання правил торгівлі та надання послуг, затвердженим Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 07.03.2012 №310 визначено механізм здійснення державного контролю посадовими особами Державної інспекції України з питань захисту прав споживачів (надалі - Держспоживінспекція України) та її територіальних органів за додержанням законодавства про захист прав споживачів суб`єктами господарювання сфери торгівлі і послуг, у тому числі, ресторанного господарства (надалі - суб`єкти господарювання), крім Держспоживінспекції в Автономній Республіці Крим (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі Порядок №310).

За змістом положень пунктів 3.1 - 3.2. розділу ІІІ Порядку №310 за результатами проведеної перевірки посадовими особами в разі виявлення порушень вимог законодавства складається акт.

Під час опису виявлених порушень вимог законодавства повинні бути зазначені нормативно-правові акти чи нормативні документи, вимоги яких порушені, їх повне найменування та реєстраційний номер.

Зміст порушення повинен бути конкретизований та викладений відповідно до норм законодавства.

Довільне викладення або трактування вимог нормативно-правових актів та документів не допускається.

Опис порушень закінчується аргументованими висновками з посиланням на відповідні законодавчі, нормативно-правові акти та нормативні документи.

Пунктом 3.6 Порядку №310 встановлено, що на підставі акта, який складено за результатами проведення перевірки, під час якої виявлено порушення вимог законодавства, посадовою особою, яка проводила перевірку, дається керівнику суб`єкта господарювання припис про усунення порушень.

Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи до суб`єкта господарювання щодо усунення порушень законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій до суб`єкта господарювання.

Заходи в приписі керівнику суб`єкта господарювання, спрямовані на забезпечення суб`єктом господарювання належних умов своєї діяльності відповідно до вимог нормативно-правових актів і документів, повинні бути сформульовані конкретно і в стислій формі.

Отже, зміст наведених норм права свідчить, що припис повинен стосуватися усунення конкретних виявлених перевіркою порушень у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів.

У свою чергу, які вірно встановлено судом апеляційної інстанції, акт перевірки не містить переліку нормативно-правових актів чи нормативних документів, які були порушені позивачем. У той же час, відповідач, як на підставу порушення позивачем вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів, посилається на рішення Сумської міської ради від 29.02.2012 №1211-МР.

Так, 02.02.2012 Сумською міською радою було прийнято рішення 15 сесії 6-го скликання «Про заборону торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (крім безалкогольного) в нічний час на території м. Суми», пунктом 1 якого передбачалось обмежити реалізацію алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива (крім безалкогольного) на території м. Суми у об`єктах торгівлі, крім підприємств ресторанного господарства, у період з 22 години до 8 години кожного дня.

Відповідач вказує на те, що таке було прийнято на реалізацію радою своїх повноважень відповідно до вимог пункту 7 Правил, а тому, з огляду на наявні у відповідача повноваження щодо перевірки додержання суб`єктами господарювання правил торгівлі, припис є правомірним та таким, що підлягає обов`язковому виконанню позивачем.

Відповідно до пункту 7 Правил зручний для населення режим роботи спеціалізованих магазинів, спеціалізованих відділів, секцій комунальної форми власності встановлюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад.

Зручний для населення режим роботи спеціалізованих магазинів, спеціалізованих відділів, секцій інших форм власності встановлюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад за погодженням з власником цього об`єкта.

Судом апеляційної інстанції, відхиляючи зазначені твердження відповідача обґрунтовано зазначено, що рішенням ради не встановлювався режим роботи спеціалізованих магазинів, спеціалізованих відділів, секцій, а введено обмеження щодо торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (крім безалкогольного) в нічний час на території м. Суми. Тобто, це рішення не стосується встановлення режиму роботи спеціалізованих магазинів, спеціалізованих відділів, секцій.

Також судом апеляційної інстанції обґрунтовано зазначено про те, що статтею 23 Закону №1023-XII встановлена відповідальність суб`єктів господарювання, зокрема, за реалізацію ним продукції, забороненої відповідним державним органом для виготовлення та реалізації (виконання, надання), тоді як у спірному випадку, відповідачем не доведено наявності заборони державного органу щодо реалізації алкогольної продукції у нічний та ранковий час.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про необґрунтованість винесення відносно позивача припису від 09.09.2016 № 1 про припинення реалізації алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива (крім безалкогольного) у магазинах ТОВ «АТБ-маркет», розташованих на території м.Суми, у період з 22 години до 8 години кожного дня.

Відповідно до частини першої статті 138 КАС України (у редакції чинній на момент розгляду судами справи) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.

З огляду на зміст наведеної норми процесуального права та з урахуванням того, що вимогою заявленого позову є визнання протиправним та скасування припису про припинення порушення, предметом доказування у даній справі мають бути обставини, які свідчать про наявність підстав, з якими законом пов`язує можливість його винесення (наявність порушень вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів).

При цьому, питання законності рішення Сумської міської ради від 29.02.2012 №1211-МР не охоплюється предметом даного позову, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування не є предметом позову у цій справі, а отже суд першої інстанції не мав процесуальних повноважень у межах розгляду даної справи здійснювати його правовий аналіз, про що вірно зазначено апеляційним судом. В контексті предмету спору суд першої інстанції повинен був лише застосовувати рішення Сумської міської ради від 29.02.2012 №1211-МР з метою об`єктивного розгляду справи.

Правовий аналіз рішення Сумської міської ради №1211-МР від 29.02.2012 був наданий у справі №591/4983/16-а, в результаті розгляду якої це рішення було визнано протиправним та скасовано у судовому порядку (постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 01.08.2017).

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом апеляційної інстанції. Касаційна скарга не містять інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в запереченнях на позов та на апеляційну скаргу, та з урахуванням яких суд апеляційної інстанції вже надав оцінку встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.

За змістом положень частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення, а тому підстави для скасування рішення суду апеляційної інстанції - відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13.04.2017 у справі №804/6244/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

І. В. Желєзний

В. М. Шарапа