Історія справи

Ухвала КАС ВП від 28.08.2018 року у справі №819/5/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року

м. Київ

справа № 819/5/18

адміністративне провадження № К/9901/59551/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А. А., суддів: Берназюка Я. О., Желєзного І. В.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Приватного аграрно-промислового підприємства "Колос"

на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 04.04.2018 (суддя Мандзій О. П. ) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.07.2018 (головуючий суддя Обрізко І. М., судді Іщук Л. П., Онишкевич Т. В. )

у справі № 819/5/18

за позовом Приватного аграрно-промислового підприємства "Колос"

до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Борщівському, Заліщицькому, Чортківському районах Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Семенюка Юрія Федоровича,

третя особа - ОСОБА_1

про визнання дій протиправними та скасування припису.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Приватне аграрно-промислового підприємство "Колос" звернулося до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просило суд:

- визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Борщівському, Заліщицькому, Чортківському районах Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Семенюка Ю. Ф. щодо проведення 29.09.2017 позапланової перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок, як об'єктів перевірки на території Кошилівської сільської ради Заліщицького району Тернопільської області за кадастровим номером 6122085400:01:001:0166 площею 1,28 га, а також щодо складання акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від
29.09.2017 № 419/ДК/243/АО/10/01/-17;

- визнати протиправним та скасувати припис від 29.09.2017 №419/ДК/343/Пр/03/01/-17, виданий державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Борщівському, Заліщицькому, Чортківському районах Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Семенюком Ю. Ф.

2. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 04.04.2018 у справі №819/5/18, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.07.2018, у задоволенні позову відмовлено повністю.

3. Приватне аграрно-промислового підприємство "Колос" з вищевказаними рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення окружним і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права та неповне з'ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 04.04.2018 і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від
16.07.2018 у справі №819/5/18 та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення залишити без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Приватне аграрно-промислове підприємство "Колос" зареєстроване як юридична особа та знаходиться за адресою: с. Кошилівці, Заліщицький район, Тернопільська область.

Підприємство займається такими видами діяльності, як вирощування овочів і баштанних культур, коренеплодів і бульбоплодів, розведення великої рогатої худоби молочних порід, розведення свиней, допоміжна діяльність у рослинництві, виробництво цукру. Такі відомості підтверджуються статутом та витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 27.12.2017.

6.31.08.2017 до Головного управління Держгеокадастру звернувся із заявою громадянин ОСОБА_1, у якій вказав, що є власником земельної ділянки (кадастровий номер 6122085400:01:001:0166) площею 1,28 га на території Кошилівської сільської ради Заліщицького району Тернопільської області, яка належить йому на праві приватної власності. Проте, дана земельна ділянка протягом 2016-2017 років обробляється Приватним аграрно-промисловим підприємством "Колос" без укладення договору оренди.

У своїй заяві ОСОБА_1 просив провести перевірку законності зайняття та використання Приватним аграрно-промисловим підприємством "Колос" вказаної земельної ділянки, провести обстеження земельної ділянки на предмет заподіяння шкоди внаслідок її незаконного використання, провести розрахунок розміру завданої шкоди та вирішити питання про притягнення до відповідальності винних осіб.

7. З метою захисту своїх прав на земельну ділянку громадянин ОСОБА_1 звернувся до Приватного аграрно-промислового підприємства "Колос" із вимогою про усунення порушень прав на землю від 20.03.2017, проте у листі від 04.04.2017 № 85 позивач не визнав факту самовільного зайняття земельної ділянки, вказав на відсутність даних про розмір завданої шкоди, що на його думку, свідчить про відсутність правопорушення з боку підприємства.

8. У зв'язку із зверненням громадянина ОСОБА_1 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області видано наказ від 11.09.2017 № 419-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Борщівському, Заліщицькому, Чортківському районах Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Семенюку Ю. Ф. наказано у термін з 11.09.2017 по 01.10.2017 здійснити позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок, як об'єктів перевірки на території Кошилівської сільської ради Заліщицького району Тернопільської області кадастровий номер 6122085400:01:001:0166 площею 1,28 га.

9. На виконання вищевказаного наказу інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Борщівському, Заліщицькому, Чортківському районах Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Семенюком Юрієм Федоровичем 29.09.2017 проведено перевірку земельної ділянки площею 1,28 га, кадастровий номер 6122085400:01:001:0166 на території Кошилівської сільської ради Заліщицького району Тернопільської області.

10. В результаті перевірки інспектором встановлено факт самовільного зайняття зазначеної земельної ділянки приватної власності Приватним аграрно-промисловим підприємством "Колос" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без відповідних погоджень площею 1,28 га із земель приватної власності на території Кошилівської сільської ради Заліщицького району Тернопільської області, яка належить громадянину ОСОБА_1, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, державний акт на право власності на земельну ділянку від 19.09.2005 серія ЯА № 492122, кадастровий номер undefined, землі сільськогосподарського призначення для посіву ріпаку, чим порушено вимоги ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України.

Такі висновки зафіксовані в акті обстеження земельної ділянки від 29.09.2017 №419/ДК/243/АО/10/01/-17.

Аналогічні висновки містяться в акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельною ділянкою від 29.09.2017 № 419/ДК/528/АП/09/01/-17.

11. Крім того, інспектором складено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки (крім земель житлової та громадської забудови), директором Приватного аграрно-промислового підприємства "Колос" ОСОБА_2, де визначено розмір заподіяної шкоди 1883,21 грн. Такий розрахунок направлено на адресу позивача поштою, що підтверджується інформацією про вручення від 02.10.2017.

12. У зв'язку з виявленими порушеннями земельного законодавства інспектором видано припис від 29.09.2017 № 419/ДК/343/Пр/03/01/-17 про усунення порушень вимог земельного законодавства та зобов'язано позивача повідомити про виконання припису до 29.10.2017.

13. Приватне аграрно-промислове підприємство "Колос" з діями відповідача при проведенні перевірки та приписом не погодилося, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

14. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

15. Судом першої інстанції встановлено, що ані при проведенні перевірки, ані в ході розгляду справи представником позивачем не надано жодних документів, які б підтверджували право користування земельною ділянкою, яка знаходиться у власності громадянина ОСОБА_1 та могли б свідчити про відсутність факту самовільного зайняття земельної ділянки, тому немає підстав для задоволення позовних вимог.

16. Суд апеляційної інстанції відзначив, що акти перевірки не порушують права особи безвідносно до змісту таких актів, в зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення позовів щодо протиправності актів перевірки, а так само і дій щодо складення актів перевірки.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

17. Касаційна скарга мотивована тим, що судами не було взято до уваги те, що правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а основні принципи і порядок здійснення такого контролю - Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

18. За посиланням скаржника, відсутність керівника чи уповноваженої особи позивача під час перевірки останнього, а також відсутність відповідних записів в журналі реєстрації перевірок Приватного аграрно-промислового підприємства "Колос" вказують на порушення ч.ч. 11 та 12 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", що в свою чергу є порушенням порядку проведення такої перевірки, та відповідно, ставить під сумнів її результати.

19. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає про те, що суди попередніх інстанцій зробили законні та обґрунтовані висновки щодо відмови у задоволенні позовних вимог, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими, оскільки відповідачем здійснено перевірку земельної ділянки в порядку Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а не перевірку господарської діяльності позивача на підставі Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

21. Правовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення того, якими нормативно-правовими актами мають керуватися суб'єкти владних повноважень при здійсненні державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель.

22. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

23. За нормами ч. 1 та 2 ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.

Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

У відповідності до ст. 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Приписами ст. 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Відповідно до пп. 25-1 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Згідно з положенням, копія якого наявна в матеріалах справи, Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Структурним підрозділом Головного управління є Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокдастру у Тернопільській області.

24. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 № 963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

У ст. 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. Статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Положеннями ст. 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Відповідно до ст.ст. 9, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Аналіз вказаних норм дозволяє зробити висновок, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов'язком інспекторів, однак законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.

25. Позивач обґрунтовує неправомірність дій відповідача незастосуванням при проведення перевірки самовільно зайнятої земельної ділянки положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

26. Верховний Суд зазначає, що у ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що його дія поширюється на відносини, пов'язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно- правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

27. ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено чіткий перелік відносин, пов'язаних з провадженням господарської діяльності, на які поширюється його дія.

Тобто слід розрізняти перевірки суб'єктів господарювання на предмет відповідності здійснюваної ними діяльності вимогам законодавства від перевірок щодо об'єкту, у цій справі такого як самовільно зайнята земельна ділянка.

Особливості та обмеження перевірок визначені у ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами, оскільки такі обмеження стосуються лише до застосування Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

У свою чергу, в цьому випадку, об'єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність підприємства.

28. Враховуючи те, що норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб'єктів господарювання та не стосуються перевірок земельних ділянок, Верховний Суд зазначає, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а, відтак, посилання позивача на Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №826/11708/17, від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 27.02.2020 у справі №818/1512/17.

29. З огляду на встановлене, а також на те, що іншими нормами такий порядок проведення перевірок державними інспекторами не передбачено, суди першої та апеляційної інстанції правомірно відмовили у задоволенні вказаних позовних вимог.

30. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

31. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень судами першої та апеляційної інстанції правильно застосовано норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допущено, тому Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови суду апеляційної інстанцій - без змін.

31. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного аграрно-промислового підприємства "Колос" залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від
04.04.2018 і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від
16.07.2018 у справі №819/5/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. А. Єзеров

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя І. В. Желєзний